保障房與“新房改”：購房不再隻有商品房的選項

今年8月25日，國常會審議通過《關于規劃建設保障性住房的指導意見》，有觀點認為這将是一輪“新房改”的開始。

方正證券通過複盤曆史和其他地區保障房比較發現，本輪保障房建設最重要的意義在于開拓了配售型保障房的新路子。

方正證券指出，目前配售類保障房在時隔20年後再提速，保障房供應體系将發生變化，未來增量保障房或将以配售型保障房和保障性租賃住房兩類形式為主。對于中低收入家庭而言，購房不再隻有商品房的選項。

三類保障房“輪動”的曆史特征

回顧曆史，可以發現，大陸保障房分為“配售”“配租”“改造”三種類型，近三十年來，這三類保障房呈現輪動特征。

根據方正證券的梳理，這三類保障房“輪動”特征表現如下：

（1）1994-2005年，配售型保障房占主導，最高時住宅投資的17%都是經濟适用房，但2003年後開始降溫。

（2） 2006-2014年，配租型保障房占主導，廉租房和公租房先後成為保障房供應體系的重心，二者從2014年開始并軌，統稱為公租房。

（3）2014年開始，“改造”代替“配租”成為保障房體系的主體。房地産 供求關系從短缺走向充足，公租房投資減少，更注重居住品質，改造類保障 房應時而生，棚改、舊改、城中村改造先後加速發展，直到2021年啟動保障性租賃住房，面向大中城市的配租型保障房再提速。

政策導向在很大程度上直接驅動了保障房類型的“輪動”。

具體而言，1994年，“94房改”首次提出經濟适用房和商品房兩層次住房體系，明确要求建立住房中經濟适用房占比20%以上保障房體系。

1998年，在“94房改”兩層次住房供應體系的基礎上，“98房改”進一步提出了三層次住房供應體系：低中高收入家庭分别對應廉租房、經适房、商品房等三種不同的住房供應形式。

兩次房改推升了經濟适用房的快速發展。方正證券的資料顯示，1997-2002年經适房占住宅投資的平均比例高達13.9%。

2003年，随着8月《國務院關于促進房地産市場持續健康發展的通知》的釋出，住房供應政策的拐點随之而至，方正證券認為：這意味着在住房供應層面，“98房改”所确立的“以經濟适用住房為主的住房供應體系”已轉變為以商品房為重點，“多數家庭購買或承租普通商品住房”。

也是在此之後，随着住房供應的重點轉向商品房，經濟适用房的發展顯著減速。究其原因，方正證券認為，是前期經适房發展過快中埋下了諸多隐患。

在1994-2006年間，方正證券認為該時期保障房體系有三個特征：

一是“房改”提出包含廉租房、經适房、商品房的三層次住房供應體系，針對低中高收入家庭怎麼解決住房問題做出了遠景設計；二是明确了經濟适用房為主體，但2003年後開始降溫；三是廉租房在這一時期發展較慢。

經适房降溫後，需要新的保障房供應來解決城鎮低收入家庭住房困難的問題，是以，此前“98房改”曾提出的廉租房成了一個新的選擇。

2006年，國務院辦公廳轉發建設部等部門釋出《關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》，加速廉租房建設。

2008年，《國務院辦公廳關于促進房地産市場健康發展的若幹意見》提出廉租房、經适房、棚改房“三箭齊發”。

2011年開始大力推進以公租房為重點的保障住房體系，并在2014年開始将廉租房與公租房并軌。

在2016-2014年間，方正證券認為該時期保障房體系特征為：

“配租”取代“配售”，“有房産”變為“有房住” ，廉租房和公租房先後成為保障房供應體系的重點。

2013-2015年，棚改開始快速發展，發揮着改善居住條件和穩定宏觀經濟的雙重作用；2019年，舊改（老舊小區改造）開始發力，截止到今年9月，累計新開工的舊改小區的開工進度已經達到99.4%。方正證券認為舊改或在今年年底迎來尾聲。

2014年以來，方正證券認為該時期保障房體系特征為：

配租類保障房發展速度有所放緩，改造類保障房提速，成為這一時期保障房的主體形式，特别是2015年開始推行棚改貨币化安置，2020年推出舊改。

新一輪保障房建設

自2003年經濟适用房降溫後，今年時隔二十年再次啟動配售型保障房。

意義何在？首先，新一輪保障房建設可以說重構了市場和保障的關系，方正證券指出，新一輪保障房拓展了配售型保障性住房的新路子，中低收入家庭購房不再隻有商品房的選項，新配售型保障房推進實作保障房的租購并舉。

未來，增量保障房或将以配售型保障房和保障性租賃住房兩類形式為主；對于中低收入家庭而言，購房不再隻有商品房的選項。

不過，相較于此前，這一輪配售型保障性住房建設面臨的大背景發生了變化——即房地産供求關系的變化。方正證券指出，這将會深刻影響保障房建設的方式，房地産供求關系變化有以下兩方面内涵：

一是總量層面從供給短缺走向供求平衡；二是區域層面的結構性短缺仍然存在，人口流入城市面臨更多的住房短缺。

一般來說，政府主導建設保障房往往發生在住房供不應求的背景下，一旦住房短缺問題得到解決，政府方面也會逐漸緊縮、縮小覆寫面。

是以，在目前供求相對平衡、結構性短缺的房地産市場結構下，新一輪保障房建設在方正證券看來，會産生兩方面變化：

一方面，與結構性短缺的特點相适應，保障對象将聚焦于人口流入大城市的工薪階層，而廉租房、經适房等保障對象大多是戶籍家庭。

另一方面，總量層面供求關系的變化意味着大規模住房建設階段已經結束，商品房新開工減少，保障房更不必大規模建立，籌建保障房将更多采取盤活存量資源的方式，包括利用閑置低效土地、利用庫存商品房以及與城中村改造相結合等。

實際上，解決大城市工薪階層的住房問題已經是目前房地産政策的重心之一，但從資料來看，目前大城市的住房保障情況并不樂觀。根據方正證券報告的資料，大陸除昆明之外20個常住人口超500萬的大城市中，租房占比平均為31.2%，比全國水準高10個點左右，廣州、深圳、佛山等少數城市的公租房水準明顯跟不上流動人口的需要。

目前，商品住宅庫存高企，大規模建設保障房可能會對商品房需求造成進一步沖擊，選擇“盤活存量”則有助于消化記憶體。方正證券指出，今年下半年以來，政府已經在盤活存量資源籌建保障房方面有所探索：一是城中村改造與保障房相結合；二是低效用地再開發。

就目标而言，大陸保障房具有雙重目标，即穩增長和保民生。方正證券認為，目前新一輪保障房的目标不隻是解決住房困難問題，也是穩增長發力的必要。