秦朔：沒有“新房改”

艱難時刻，煙幕彈就特别多，也越是容易讓人相信。

據經濟觀察網報道，8月25日國務院常務會議審議通過的《關于規劃建設保障性住房的指導意見》檔案（國發〔2023〕14号文，以下簡稱“14号文”），據悉該檔案9月1日印發，近期已傳達到各城市人民政府、各部委直屬機構，内容主要關于加大保障性住房建設和供給。已經有天津、河南鄭州等地在着手安排相關工作。

保障性住房建設，在近些年提得實在是有點多，每年的中央重大會議，隻要涉及經濟民生的，基本會帶上；每年的地方政府工作報告，也都能看到保障性住房的建設進度，作為保民生的重要舉措，實在不是什麼新聞。

從時間軸上看，保障性住房建設與公房曆史一脈相承，大陸很早便啟動了住房保障工作，早在1994年就确立經濟适用房體系，到2021年以來确立頂層設計——公共租賃住房、保障性租賃住房、以共有産權房為代表的配售型保障性住房“三位一體”格局，整個住房保障體系的模式、覆寫人群等不斷演進。

改革開放之後，中國住房市場真正意義上的房改出現在1998年，住房從配置設定制向全面商品化轉變，開啟了中國房地産市場化的浪潮，迄今為止，真正的房改有且隻有這一次。

然而，“14号文”一經傳播，在很多人口中，成了“新房改”。

具體來看這份文，“14号文”确定了兩大目标：

一是要在大城市加大保障性住房建設和供給，解決部分群體的住房難問題；

二是推動建立房地産業轉型發展新模式，讓商品房回歸商品屬性，滿足改善性住房需求，促進穩地價、穩房價、穩預期，推動房地産行業轉型和高品質發展。

看這兩大目标，可以看出一些風向。

首先，根據“14号文”，加大保障性住房建設的城市主要是大城市，而不是全面鋪開。指導意見強調，支援城區常住人口300萬以上的大城市率先探索實踐，具備條件的城市要加快推進，暫不具備條件的要做好政策和項目儲備。根據七普資料，目前大陸城區人口超過300萬的城市隻有35個，是以在覆寫面上并不大。

其次，“14号文”的核心關鍵詞，除了“保障性住房”外，更重要的是“商品化、市場化”，比如強調“讓商品房回歸商品屬性”，配售方面采取市場化方式運作，保本微利，是以，此次的保障房又稱為“配售型保障房”，與此前的公租房、保障性租賃住房和共有産權住房有較大差別，它的目的很明确，是滿足住房需求，穩定住房市場，更不可能推翻現有的市場化住房體制。

從本質上說，14号文的核心要點，簡單概括就是“市場的歸市場，保障的歸保障”，它的出發點不是“房改”，而是“房補”，即對市場化、商品化的主流市場的補充。

我們從14号文規定的保障對象也可以看出，它重點針對的是對住房有困難且收入不高的工薪收入群體，以及城市需要的引進人才等群體。前者一直是住房保障體系重點關注的對象；後者也即人才房，而人才房在哪個城市都不是傳統“低端”的保障性住房。

無論從哪個視角看，商品化住房都是主流。

1998年房改之後，住房建設取得了巨大的成績。根據統計資料，從1998年到2022年，大陸人均居住面積從18.7㎡提高到41㎡，超過98.6%的城鎮家庭都有房子，并且還有超過41.5%的城鎮家庭擁有2套以上的房子。

還有一個資料，那就是中國住房空置率的話題，盡管官方并未給一個準确的資料，但各方資料都基本說明，中國目前的住房問題，不是房子少了，而是已經開始過剩了。

同時，我們也面臨着低收入階層住房困難的問題，這對沖突主要出現在大城市、特大城市。這基本決定了，在大城市建設保障性住房，規模不可能太大，更重要的是如何激活存量住房市場，讓存量住房進入流通市場或租賃市場。

另一方面，大陸保障性住房建設數量也很大。中指研究院表示，1994年至2007年間，大陸共建設廉租住房、經濟适用住房等保障性住房1000多萬套。自2008年大規模實施保障性安居工程以來，到2018年底，全國城鎮保障性安居工程合計開工約7000萬套，若不考慮棚改安置住房，2008～2018年大陸保障性住房合計開工約2500萬套，其中配租型保障房約140萬套，配售型保障房（經濟适用住房+限價商品住房）約80萬套。

粗略加總，1994年以來，大陸建設的保障性住房達8000多萬套，按七普資料，截至2020年全國家庭戶49416萬戶，大陸的保障性住房覆寫面粗略估算達到了16.19%，這個比例并不低。

保障性住房的問題一直存在，比如經适房背後的住房尋租、牟利現象等問題，廉租房品質差、位置偏以及面積限制，公租房的租金收繳不到位、輪候機制不健全，私下出租、轉租公租房、限價房等都制約了保障性住房的效果。

此次配售型保障性住房最大特征是成本價供應、封閉流轉，隻在保障性住房的池子裡面流通，但未來如何具體落實仍有很多待解決的問題，比如，保障性住房在流通過程中的定價問題，如果限定保障性住房價格上漲，那是不是在房價跌了的時候也能保價？

舉個例子，房主A買房時是5000元/平方米，隻比周邊市場房價低1000元，但10年後，如果周邊房價漲到了20000元/平方米，A想流轉這套房，是不是仍要求A以5000元價格出售？如果10年後房價跌到了2000元/平方米，A還能以5000元出售嗎？

這個例子雖然極端，但此前經适房、廉租房面臨的問題依舊曆曆在目，不得不提前考慮。

在筆者看來，剛需但凡有點實力（沒實力也要掏空六個錢包），都會買商品房而非保障房，因為保障房基本沒有了套利的空間，不能作為家族資産傳承，它的閱聽人對象隻會是那些不得已而為之的絕對低收入家庭。

商品化的住房保障其實是更有力的保障形式。現有的住房供應問題并不是缺少保障性住房引起的，而是對商品化住房的監管出現了問題。

一方面，開發商的高負債、高杠杆、高周轉的“三高模式”助推房價一路上漲；

另一方面，地方過度依賴土地财政，不斷推高的地價，以及對商品房開發過程中的監管不到位，不合理的制度導緻了今天房價失控。比如預售制、公攤面積制，以及對預售資金監管不到位，都是今天房價高漲的幫兇。

是以，老百姓買不起房，從根子上說，還得改變商品住房發展模式，保障性住房隻能是兜底性的補充。

“14号文”中最為關鍵的兩句話是“讓商品住房回歸商品屬性”和“實作‘居者有其屋’”。商品屬性就決定了它的流通性、市場性，而要實作居者有其屋，單純靠保障性住房也是不夠的。

國家高端智庫CDI研究員宋丁認為，将來的房地産将變為保障房和商品房雙軌制運作，雙軌制代表政府需要承擔起為中低收入階層市民提供大量保障性住房的責任。保障性住房将剝離金融屬性，回歸居住屬性，而商品住房将逐漸取消限購、限售等樓市調整政策，回歸商品屬性，未來基本的剛性居住需求将主要由保障性住房來滿足，商品房則主要面向改善性需求，這是從供給側調整住房供給結構。

宋丁對保障性住房的期望可能過高，鑒于保障性住房的流通限制性，剛性需求到底有多少人願意購買其實要打一個大大的問号。

筆者認為，要讓大多數剛性需求者接受保障性住房，可能還得放松其流動限制，而一旦放松了流通限制，又會改變配售型保障性住房封閉流轉、不得上市流通的初衷，成為一對沖突體。

更大的難處在于，如果政府需要承擔起為中低收入階層市民提供大量保障性住房的責任，那麼政府的動力何來？這麼多年來，政府在土地财政上依賴性越來越大，而14号文又明确說了保障房的土地劃撥“僅支付成本”，而賣地一直是地方政府的收入大頭，以後建保障房完全不賺錢，這項工作好難讓地方政府有動力做，特别是地方政府債務又較重的情況下。

對開發商來說，賣房是“保本微利”，這裡面的工程品質問題，又得打一個大大的問号了——哪個開發商能吃肉的情況下願意吃齋？

保障性住房不可能成為主流，也不存在所謂的“新房改”。

更可能的是，配售型的保障性住房會推行，但量上也不可能大，希望這樣的房子要保證品質，不要拿次品來糊弄低收入人群。

另一個可行的方案，是檔案裡提到的，“對商品住房庫存大的城市，可按市場化、法治化原則，适當改建或收購存量商品房用作保障房”，現在很多地方的樓盤爛尾，正是通過合适手段進行收購，改造成保障性住房的時候，這種方式，可能比去單獨建保障性住房更加合理，更能滿足市場需求。

“讓市場的歸市場，讓保障的歸保障”，是美好願望，當然也希望能推行下去。

No.5497 原創首發文章｜作者 梁雲風｜字數 3k+‍‍

參考資料：

【1】第一财經《住房保障迎重磅變革》；

【2】潮新聞《“新一輪房改”來了？專家解讀》。