對話學人｜張明：如何化解地方政府債務

在過去相當長一段時間内，中國政府債務規模的增長與經濟增速之間形成了良性循環，政府債務能夠産生一定的經濟效益，并推動了經濟增長。而經濟規模越來越大，債務風險就會相對收斂。這也就是我們過去多年談論的“債務增長型驅動模式。”

然而，疫情以來，受多重因素影響，中國經濟尚未達到潛在增速。尤其在房地産市場下行和土地出讓金大幅下降的背景下，地方債務風險再度受到高度關注。

目前，中國地方債務的規模按不同的口徑估計在GDP的70%-90%，IMF估算約為110萬億。在地方債務規模上升，财力下降的過程中，地方債務付息壓力凸顯。把顯性債務和隐性債務、地方政府融資平台的債務考慮進來，地方債務利息占廣義财政收入比重接近20%。是以，相當多的地方政府的财力已經很難獨立支撐地方債務的還本付息。

另一方面，也有學者指出，目前中國顯性債務風險總體可控，主要風險集中在地方政府隐形債務。所謂隐形債務，通常是指那些沒有被明确列入地方政府财務報表的債務（一般以融資平台的債務為主），但實際上，對地方政府财政構成潛在的債務壓力和風險的負債項。

2023年7月24日召開的中央政治局會議提出，要有效防範化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。是以，化解地方債務勢在必行。

目前，地方政府債務有什麼特征？在經濟下行壓力比較大的時期，又該如何化解目前不斷增長的債務。債務壓力對于地方政府三保（保民生、保工資、保運轉）運作又會帶來哪些影響？

就上述問題，澎湃新聞記者近期專訪了中國社會科學院金融研究所副所長、國家金融與發展實驗室副主任張明。張明的研究長期聚焦于中國經濟轉型及其地方政府債務，除理論研究外，他還長期在一線基層調研，是以，他對目前債務問題有更深刻的了解。

中國社會科學院金融研究所副所長張明

澎湃新聞：談到政府債務問題，經常會聽到一種論調，認為目前整體的政府債務規模是可控的，尤其是中央政府還有一定的負債空間。但也有人提出，雖然債務總量可控，但是我們的債務結構很不合理，有系統性的風險，也有人認為是付息壓力大，您怎麼看這些論述？

張明：這些說法，基本都符合目前中國地方政府債務的特征。我經常講，中國地方政府債務的三個特征事實。

第一個特征事實是，和發達國家相比，我們全口徑債務的總體規模并不算高。

要測算中國地方政府債務規模，在顯性債務明确的情況下，關鍵是地方政府隐性債務的規模是多少，估算不大一樣。目前來看，隐形債務規模大約是30萬億到50萬億。例如，IMF的估算大緻就在50萬億左右，是以總的債務規模約為110萬億。這樣來看，中國政府全口徑債務規模約為GDP的100%-110%。即使如此，這一資料依然低于很多發達經濟體，例如，美國超過110%，日本高達250%。

第二個特征事實是，中國政府債務的結構不合理，期限短、成本高的地方政府債務占比過高。

如果我們看歐美主要發達經濟體，政府債務中大頭是成本很低的中央政府債務。但按照剛才的估算，地方政府債務大概占到中國政府全口徑債務的4/5，中央債務大概為1/5。

從利息成本來看，中央債，十年國債收益率為2.5%到2.6%。地方政府債務的平均利息成本，按照不同的估算，大緻平均下來的話可能在6%左右。這還是平均成本，如果到了三四線城市融資平台的話，融資成本就可能是兩位數了。此外，地方城投債大多是3-5年的期限，需要不斷地滾動融資。

第三個特征事實是，中國各省的政府債務具有很強的異質性。

例如，目前北上廣的隐形債務基本上已經消除了。之前這些地區本來就控制得不錯，這兩年又通過再融資債券化解了。但是，如果放眼到中西部地區，可以說，很多省份的真實隐債規模要比表面上的資料高得多。除融資平台之外，還有很多隐性負債藏在當地國企或其他機構的資産負債表中。

對東部省份而言，靠自身化債可能問題不大。但對中西部很多省份而言，即使靠省級政府來化債，也依然困難。是以，面對異質性很強的地方政府債務，對于債務較輕的省份和債務嚴重的省份，處置方式不可能完全一樣。當然，我們也要适當考慮省際公平的問題。

澎湃新聞： 1-7月累計，國有土地使用權出讓收入22875億元，同比下降19.1%。2021年和2022年土地出讓金收入分别為8.4萬億，6.6萬億。土地出讓金收入在2021年達到峰值後迅速下滑。鑒于房地産在中國經濟的體量和影響，有人士建議，目前化解債務，應該要和房地産關聯起來，共同推進。或者說,房地産問題不解決，債務問題也難以有效化解，您怎麼看？

張明：的确如此。在地方政府一般公共預算内财權與事權明顯不比對的前提下，土地出讓金收入與地方隐性債務就好比一個跷跷闆，存在此起彼伏的情況。事實上，新冠疫情爆發三年期間，地方政府隐性債務的顯著攀升，就與土地出讓金的大幅萎縮明顯相關。在此期間，地方政府一部分隐性債務的增長，事實上并未用于基礎設施投資或其他商業性用途，而是用于地方政府的“三保”。在“房住不炒”政策已經從根本上改變了中國房地産供需狀況的大背景下，土地出讓金持續萎縮已經成為既定事實，在此背景下，要遏制地方政府新增債務上升，就必須在央地之間實施财權與事權的再平衡，或者給與地方政府更多的财權，或者中央政府上收更多的事權。

澎湃新聞：關于化解地方債務。目前較為一緻的觀點認為，中央有能力化解目前的存量債務，難的是如何遏制增量債務。在遏制增量債務方面，您有哪些建議？

張明：在遏制債務增量方面，我有四條建議。第一條建議是在地方土地出讓收入出現永久性萎縮的新背景下，要通過财稅體系改革讓中央政府和地方政府的财權事權大緻比對。例如，增值稅能不能給地方政府更高的分享比例，或者在宏觀稅負不顯著增加的前提下，開征主要由地方政府享有的新稅種。又如，未來養老金和醫保支出由更高層級的政府來統籌。

第二條建議是，未來對于全國性或區域性重大基礎設施投資，應該由中央政府發行國債或省級政府發行一般債進行融資，不要讓更低層級政府用市場化手段進行融資。目前,我們地方債高企的很大問題，就在于我們是讓三四線城市的平台公司用市場化的融資方法，為這種建設周期長、投入資金大、資金周轉率很低的基礎設施融資，必然會導緻期限和收益的雙重錯配。

第三條建議是要改變地方政府的政績評價體系，統籌考慮增長名額與債務名額。我們目前對地方政府GDP考核的權重要顯著高于對地方政府債務的考核權重。未來，在前兩條實作的情況下，可以讓地方政府在GDP增速和債務水準上關聯考核，這樣才能改變地方政府舉債為了發展的激勵。這樣的話，債務的權重就會降下來。

不妨計算下，每機關債務能夠帶來的增長是多少。隻要把增長和債務統籌考慮，才能促使地方主官真正全面考慮舉債的成本與收益，進而真正重視舉債的效率。

第四條建議是，要推動平台公司轉型。在上述建議都得到實施之後，投融資平台的意義自然而然就下降了。如果融資平台有好資産，就可以轉成地方國企。如果它隻是一個空殼而沒有好資産，就應該關停并轉。

澎湃新聞：其次是化解存量債務，您也提到，這需要地方債務進行重組。但關于如何重組現在也有争議，比如，有人士提出，對于沒有能力付息的地方，可以先變賣優質的國有資産來進行償還債務，并允許其他民企來接盤，您怎麼看？

張明：地方政府自己如何參與化債呢？其實就兩招，第一是出售資産。大家可能已經注意到了，現在但凡有好的地方國企的省份，都在通過轉移國企股權的方式來化解債務。比如說茅台、泸州老窖、洋河等，地方政府都已經把其部分股權轉移給省級财政或其他機構了。

第二就是地方政府和銀行等債權人經過協商進行債務重組。這就意味着銀行等債權人必須要為此付出代價。諸如遵義道橋這樣的重組案例（https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_21496680）無疑會大規模推廣，結果是由地方政府和商業銀行來共擔化債成本。

更進一步地，我認為，債務重組是地方政府通過股權化債的前提，而非相反。試想，地方政府肯定是不願意失去優質地方國企控股權的。如果地方政府出讓股權僅僅是為了償還過去債務的高額利息，地方政府肯定沒有太強的意願。隻有當地方政府與商業銀行通過協商談判，達成債務重組，成功地降低存量債務的利息之後，地方政府通過股權化債的意願才會顯著提升。

另外，很重要的一點是，一定要在增長中化解債務，中國經濟一定要保持較快的增長。目前中國經濟因為總需求不足，有巨大的産出負向缺口，在這個情況下，是非常不利于化債的。就好比一輛自行車，你要保持足夠的速度才有更多的穩定性和騰挪空間，如果你速度降下來，維持平衡都很困難。是以，目前政府應該果斷實施反周期的宏觀政策，同時,通過結構性改革穩定市場信心，盡快讓我們的增速靠近潛在增速，這樣才能更加穩妥地化債。

澎湃新聞：針對化解債務問題，有部分人士提出，在中央财政尚有空間的情況下，增加中央政府的财政支出确實有必要，尤其是中央财政支出在穩增長和化債方面能起到一定的作用。也有人士表現出了擔憂，以往調控的經驗表明，大幅增加中央政府财政支出，可能産生的擠出效應太大，有些政策的後遺症可能會過于明顯，推出這些政策也有可能會降低投資者的信心。如果要使财政政策更為有效，您有哪些政策建議？

張明：過去與現在面臨的環境不同。在私人部門存在強烈的投資意願與融資沖動的背景下，政府支出的增加的确會導緻市場利率上升，進而擠出更有效率的私人投資。但目前的情況是,社會總需求明顯不足，家庭與企業均缺乏加杠杆的意願，7月份M1增速不到3%，新增人民币信貸不到500億元，這都是企業缺乏貸款意願的表現。在這一背景下，政府舉債并增加支出，非但不會擠出消費與投資，甚至很可能會擠入消費與投資。

對現階段财政政策而言，可以采取的政策包括：第一，發行特别國債，給中低收入群體發行不附加消費領域限制的、半年内到期失效的消費券，以刺激中低收入群體消費；第二，給中小民營企業貸款進行财政貼息；第三，加大用發行國債來支援中西部跨區域基礎設施建設的力度；第四，明确政策性開發性金融工具可以繼續使用。

澎湃新聞：在土地出讓收入大幅下滑的背景下，地方政府又面臨着還本付息壓力，地方如何維持三保的正常運轉？您有什麼政策建議？

張明：如前所言，在土地出讓金大幅萎縮的前提下，以及新冠疫情持續讓地方政府财政收入萎縮、财政支出增加的背景下，地方政府靠自身來平衡财政收支非常困難，甚至連“三保”都難以得到保障。要解決這一問題，主要有兩個辦法。第一，加大中央政府對地方政府轉移支付的力度，以完全覆寫三保資金缺口。第二，允許地方省級政府發行更大規模的一般債，來覆寫各省内部的三保資金缺口。從中長期來看，讓地方政府的财權與事權大緻比對才是治本之策。

澎湃新聞：從您的觀察來看，對于地方政府而言，他們最為關心什麼，是招商引資嗎，還是環評等其他事項？

張明：在高品質發展階段下，地方政府面臨的考核更加多元化，且各種考核都是帶有“牙齒”的，例如經濟增長、環境保護、能耗控制、社會穩定、隐性債務、耕地保護等。地方政府基層官員在很多時候要充分應對各種考核都已經是力所不逮，是以，能夠用來謀劃自身經濟社會發展的精力非常有限。而且，有些考核名額彼此之間存在一定的沖突，例如經濟增長與環境治理的沖突，産業園建設與耕地保護的沖突、高品質發展與隐性債務之間的沖突等，要平衡各方考量也非常不容易。是以，如何精簡、集約與優化各級政府對下級政府的考核機制，既保障高品質發展又給基層政府減負，這是下一步中國政府提高治理能力需要直面的重要挑戰。