文丨律師呂笑笑
編輯丨律師呂笑笑
【編者按：本文為頭條原創獨家首發，請勿抄襲轉載】
«——【·案例經過·】——»
本案上訴人（原審原告）為崔某，被上訴人（原審被告）為江蘇省豐縣人民政府。
2001年6月28日，中共豐縣縣委及豐縣政府釋出豐委發[2001]23号《關于豐縣招商引資優惠政策的通知》（下文簡稱為《23号通知》），承諾對依據招商引資優惠政策規定引資成功的個人以及機關發放相應獎勵金。
崔某和其配偶李某根據《23号通知》的精神和承諾，自2003年初起，其便積極響應豐縣政府鼓勵群衆參與招商引資的号召，促使徐州康達環保水務有限公司（以下簡稱徐州康達公司）成功被引進豐縣，且營運良好。
該項目總投資額6733.9萬元，豐縣政府是以對崔某的配偶李某給予榮譽獎勵。
崔某長期索要獎勵金，豐縣政府以崔某未做任何工作且未花費任何費用、涉案項目不屬于招商引資項目等理由，拒絕依照《23号通知》的承諾支付獎勵金。
2015年5月，崔某提起本案訴訟。
2015年6月19日豐縣發改委出具了《關于對<關于印發豐縣招商引資優惠政策的通知>部分條文的解釋》（以下簡稱《招商引資條款解釋》），對《23号通知》中的部分條款及概念作出說明，明确将崔某招商的項目排除在《23号通知》承諾的招商引資獎勵之外。
«——【·法院判決·】——»
本案一審法院根據豐縣政府于一審期間送出的本縣發展和改革委員會釋出的《招商引資條款解釋》，認定崔某的行為不滿足《23号通知》規定的獲得引資獎勵的條件，判決駁回了崔某的要求豐縣政府履諾的訴求。
崔某拒絕接受一審判決并提起上訴。
二審法院經審理認為，被上訴人豐縣政府作出的《23号通知》，已就豐縣當地的招商引資獎勵政策和具體實施作出了相應規定，該規定與現行法律規範中的強制性規定并無抵觸，該檔案應當是本案審查豐縣政府是否應當兌現相關允諾的依據。
在豐縣政府涉訴之後，以崔某不符合《招商引資條款解釋》的規定為由，不履行其允諾的給付招商引資獎勵的義務，在某種程度上，這是對優益權的濫用的表現，并且違背了誠實信用原則。
是以對豐縣發展和改革委員會釋出的《招商引資條款解釋》，不予以采信，對一審判決依法予以糾正。
«——【·案例争議·】——»
本案所涉《23号通知》是否為行政允諾
上訴人崔某訴稱：根據豐縣政府《23号通知》，其為豐縣引進并建成投産了徐州康達公司，上訴人應當依照《23号通知》和附則17的規定獲得相應行政獎勵。
被上訴人豐縣政府則認為，本案不屬于行政訴訟受案範圍，其作出的《23号通知》不是履行行政管理的職責，而是以發展地方經濟為目的作出的一種懸賞，應該屬于民事行為，因而本案不屬于行政訴訟受案範圍。
二審法院經審理認為：根據本案所涉事項的法律特性，《23号通知》應被視為行政允諾。
由此，本案對《23号通知》性質的界定形成三種不同主張。
對本案所涉招商引資優惠政策性質的正确了解，是對案件進行司法審查的前提。
這既關系到法院受理後，應以民事案件立案還是以行政案件立案，同時也關系到此類案件若以行政案件立案後，應以行政獎勵為案由，還是以行政允諾為案由。
這也是目前司法實踐中，法院在審理此類，因政府不兌現招商引資獎勵的承諾所引發的糾紛案件時，涉及的具有普遍性的典型問題。
因而，對《23号通知》的性質界定問題是本案的第一個争議焦點。
被上訴人是否應當兌現招商引資獎勵允諾
本案上訴人崔某主張，其根據《23号通知》，成功引進了徐州康達公司項目并已竣工投産，應當獲得相應的招商引資獎勵。
被上訴人豐縣政府則認為，根據《招商引資條款解釋》，崔某的引資行為不符合《23号通知》規定的引資條件，豐縣政府對崔某不負有招商引資獎勵金給付義務。
是以，被上訴人豐縣政府是否應當兌現對上訴人崔某的招商引資獎勵允諾，為本案的第二個争議焦點，也是上訴人崔某在本案中最重要的訴求。
欲解決這一争議，需要結合案情和已有證據材料對本案進行深入分析。
由于理論界對行政允諾的研究不夠成熟，同時缺乏明确的法律依據可供參考，因而司法實踐中，行政允諾案件在審理時凸顯的問題較多。
本文欲通過對訴訟實踐中司法裁判思路的剖析，分析行政允諾案件在司法審查中面臨的困惑，并對此提出完善之策。
«——【·以案釋法·】——»
本案所涉《23号通知》應認定為行政允諾
被上訴人豐縣政府為充分調動社會各界參與招商引資積極性以發展本縣經濟，在自身權限範圍内，以實作公益為目的，向不特定相對人發出允諾，在相對人實施《23号通知》中所規定的相應招商引資行為後，承諾給付相對人引資中介獎勵金的單方意思表示行為屬于行政允諾。
并且由于該行政允諾附有履行條件，因而隻有相對人實施檔案中所規定的某一特定行為後，豐縣政府方才予以兌現。
首先，被上訴人豐縣政府作為行政允諾行為的作出者，屬于縣級人民政府，符合行政允諾作出的主體要求；
第二，豐縣政府是否作出允諾以及作出何種内容的允諾，法律通常并無明确的規定，而由行政主體裁量決定，具有較大靈活性，不符合行政獎勵實施條件中法定性的特征；
第三，本案所涉《23号通知》的内容，包含賦予招商引資成功的中介人獎勵金，并給予招商引資企業相關政策優惠，具有授益性，是包含有物質獎勵内容的獎勵懸賞型行政允諾；
第四，被上訴人釋出招商引資優惠政策是為了發展本縣經濟，以實作政府職能和公共利益為目的，具有公共目的性的特征，差別于民事行為；
第五，《23号通知》是被上訴人面向社會不特定多數人作出的單方意思表示，無須相對人的同意，行政允諾在作出後即時成立。
豐縣政府作出行政允諾後，對其自身産生法律上的限制力，對于不确定對象的相對人則沒有法律上的強制力。
豐縣政府對根據允諾要求完成指定行為的行為人負有支付獎勵金等法定義務，即其針對不特定人負有支付獎勵金等義務的“公法上義務限制”，其本身是一種單務行為，差別于行政合同。
是以，本案所涉《23号通知》應當認定為行政允諾。
被上訴人應當依照《23号通知》兌現行政允諾
本案中上訴人崔某認為根據《23号通知》，其成功引進了徐州康達公司項目并已竣工投産，豐縣政府應當依據《23号通知》和附則的允諾對其給予相應獎勵。
豐縣政府則認為，根據《招商引資條款解釋》，崔某的招商引資行為不符合《23号通知》中對“本縣新增固定資産投入”的規定。
是以，崔某不具備獲得招商引資中介獎勵的條件，豐縣政府無需向崔某給付獎勵金。
法院在審理行政允諾不履行案件時，其内在的邏輯三段論過程可歸納如下：
首先審查大前提，即豐縣政府作出的《23号通知》具體規定是否合法有效；
其次審查小前提，即崔某是否實作了《23号通知》中對招商引資成功的相對人進行獎勵的具體條件；
最後，當小前提符合大前提，即崔某按照豐縣政府釋出招商引資獎勵檔案的具體規定，完成了相應的招商引資行為時。
即可得出結論：豐縣政府應當履行對崔某給予招商引資獎勵金的允諾。
本案中豐縣政府作出招商引資優惠政策《23号通知》的單方行政允諾屬于其職權範圍，其目的是為了鼓勵公衆參與到行政機關發展地區經濟的目标中來，通過調動公衆的積極性，更好地行使行政職權。
豐縣政府為發展地方經濟，通過允諾物質獎勵和優惠條件的方式，吸引更多個人或者機關作為中介人，介紹、牽線、聯絡招商引資的企業到地方來，不違反法律的禁止性規定，符合現代服務政府的要求，也契合現代行政非強制、柔性管理的精神和趨勢。
本案所涉《23号通知》，應當作為審查崔某的行為是否符合招商引資中介獎勵條件的依據。
本案中，上訴人崔某認為其行為滿足招商引資獎勵金兌現條件，主張豐縣政府應當向其給付相應獎勵金，其應當承擔舉證責任，對其已完成引資活動進行證明。
本案崔某提供了豐縣人民代表大會常務委員會和豐縣建設局在不同時間出具的三份證明材料，證明其在案涉招商引資項目中的中介作用，經審查，三份證明材料内容互相印證。
同時，結合二審期間崔某提供的《榮譽證書》、二審法院調取的徐州市婦聯相關證據資料，可以認定，上訴人崔某的引資事實客觀存在，且該招商引資項目已經取得實際效果，符合《23号通知》第25條和附則所規定的給予招商引資中介獎勵的要求。
綜上所述，上訴人崔某确已成功引進徐州康達公司項目，該項目投資高于案涉招商引資優惠政策中所規定的新增固定資産投入獎勵标準，且已建成并運作良好，故應當認定崔某符合招商引資中介人獎勵條件。
被上訴人不按照該檔案規定兌現招商引資中介獎勵的承諾，與法治政府和誠信政府建設精神相違背，因而應當判決被上訴人豐縣政府履行給付上訴人崔某招商引資中介獎勵金的義務。