科技進步法解讀⑦｜如何解析新型研發機構的“四化”？

羅仙鳳

【編者按】作為中國科技領域的基本法，施行28年後，《科學技術進步法》在2021年12月完成第二次修訂，并于2022年1月1日正式施行。《科技進步法》解讀系列由上海市科學學研究所組織科研人員結合自己的研究成果撰寫，澎湃科技授權刊發。

·“用人機制靈活化”不僅要求新型研發機建構立健全用好人才的制度體系，還要求新型研發機構堅持制度創新，不能走“要編要錢”的老路子。

在全球新一輪科技産業革命興起和大陸建設科技強國的大背景下，大陸經濟系統和科技體系正在發生“突變型”演化，新型研發機構作為推動大陸實施創新驅動戰略的一支“生力軍”應運而生。

2021 年，《科學技術進步法》迎來第二次修訂，新型研發機構作為一類法定創新主體寫入法律，曆經20 多年發展的新型研發機構正式由地方探索走向全國推廣。

此次新型研發機構入法，基本吸收了科技部《關于促進新型研發機構發展的指導意見》（國科發政〔2019〕313 号，以下簡稱：“313 号文”）關于新型研發機構“四化”的定義，即“投入主體多元化、管理制度現代化、運作機制市場化、用人機制靈活化”，強調新型研發機構應當聚焦“科學研究、技術創新和研發服務”三項研發職能。

追根溯源，把握新型研發機構的“演變”

關于新型研發機構曆史發展源頭，學界公認為1996年由深圳市人民政府和清華大學共建的深圳清華大學研究院。

該研究院提出了著名的新型研發機構“四不像”理論，即“既是大學又不完全像大學，既是科研機構又不完全像科研院所，既是企業又不完全像企業，既是事業機關又不完全像事業機關”。既需要像大學一樣具有教學育人、從事研究的職能，又不能完全堅持純學術文化，需要面向市場經濟；不同于以往以國家課題和财政經費支援為主的傳統科研機構，而是要面向産業服務，實作研發與産業的雙向連結；既要為社會經濟發展創造價值，同時要兼顧公共研發職能；雖然可以事業機關進行注冊，但在管理體制機制上要對傳統事業機關有所突破。

2000 年，上海市釋出《上海市“十五”科技和教育發展重點專項規劃》，首次在政策檔案中提出“集聚科研院所、高校、企業的資源，大力發展各種新型研發機構”，并将重點領域的技術研究院、工程技術中心等納入新型研發機構範疇。可以看到，上海“新型研發機構”發展并非基于“四不像”理論，而是将新型研發機構了解為“産學研”合作的一種載體。

2015 年，中辦、國辦下發《深化科技體制改革實施方案》，首次将新型研發機構寫入中央政策檔案。當時科研院所改革堅持“兩條路”并行，一方面堅持對傳統科研院所做“存量優化”，加快科研院所分類改革；另一方面，加快新型研發機構“增量突破”，鼓勵社會化新型研發機構探索非營利性運作模式，并将國家實驗室、重點實驗室、工程實驗室、工程（技術）研究中心等納入新型研發機構範疇。這一規定進一步明确了支援新型研發機構面向市場，但需要考慮以非營利性的方式開展市場化運作。

同年，廣東省下發《關于支援新型研發機構發展的試行辦法》（粵科産學研字〔2015〕69 号），正式開展了省級層面新型研發機構認定管理，明确新型研發機構是指“投資主體多元化，建設模式國際化，運作機制市場化，管理制度現代化，創新創業與孵化育成相結合，産學研緊密結合的獨立法人組織”，并正式認定了一批具有典型性的省級新型研發機構，如中國科學院深圳先進技術研究院、深圳華大基因研究院等。

2017 年，深圳市制定《關于規範管理事業機關、社會團體及企業等組織利用國有資産舉辦事業機關的意見》（深編辦〔2017〕59 号），開創性地将“不定機構規格、不定行政管理崗位等級，不定編制，實行社會化用人和自主管理營運”的由其他組織舉辦的事業機關與新型研發機構進行創造性結合，形成了瞄準國家戰略任務的鵬城實驗室，以及一批依托“孔雀計劃”設立的、遍及各行各業的新型研發機構。

2019 年，科技部在綜合地方發展經驗的基礎上出台了313号文，明确新型研發機構為“聚焦科技創新需求，主要從事科學研究、技術創新和研發服務，投資主體多元化、管理制度現代化、運作機制市場化、用人機制靈活的獨立法人機構”，基本确定了新型研發機構“四化”特征。在313 号文的指導下，全國湧現了一批面向新興前沿、戰略需求的新型研發機構，如北京腦科學與類腦研究中心、量子資訊科學研究院等。

從發展曆程來看，雖然新型研發機構的内涵不斷豐富，但對于“新型”的共識不多，亟需進一步厘清“四化”的具體含義。

多方合作，促進投資主體多元化

“投資主體多元化”的重點在于對“投資”和“多元化”的了解。目前，地方政府在新型研發機構認定中制定了較多門檻，但對于“投資主體多元化”缺乏具體規定和量化标準。

“投資”一般了解為投資者當期投入一定數額的資金而期望在未來獲得回報。在事業機關、企業、民非（社會服務機構）三類新型研發機構中，投資在法律上更多适用于企業類新型研發機構，對于事業機關類、民非類新型研發機構，一般隻有政府撥款和财産捐贈。并且在實踐中，人才、知識産權等無形資産、資源也能成為一種“投資”。是以，對新型研發機構進行投資的本質是以有形、無形資産等方式參與管理，并對機構發展負責。

具體可以從以下三個方面進行了解：

一是在投資主體方面，各級政府政府、自然人、法人以及非法人組織均可成為新型研發機構的投資主體；

二是在投資形式方面，投資主體可以有形或無形資産進行投資，也可以包括一些實質性的參與行為，如資源傾斜支援、人員參與管理、雙方深度合作等；

三是在投資權責上，通過對新型研發機構的投資，取得參與管理、共同決策的權利，并對新型研發機構發展承擔法定責任，不是“一捐了之”或“一投了之”，還應當防止各類無效參與、挂名參與。

《科技進步法》要求新型研發機構投資的主體應當是多元化的，但對于“多元”的次元和性質并未進行具體規定。參考傳統科研機建構立，《科技進步法》規定了兩種次元上的建立方式。

一是資金次元上，分為利用财政性資金設立和利用非财政性資金設立。按照《預算法》《政府采購法實施條例》等規定，财政性資金主要來源于政府、國有企業以及事業機關，非财政性資金主要來源于企業、社會組織等私人機關或個人；

二是主體次元上，各級政府、自然人、法人和非法人組織等均有權設立科研機構。這兩種次元互有交叉，以深圳清華大學研究院為例，其以清華大學與深圳市政府财政性資金設立，按照《事業機關登記管理暫行條例》《事業機關國有資産管理暫行辦法》規定，應當屬于事業機關管理，而非所謂的新型研發機構。即便是深圳清華大學研究院采取了新的管理方式，其本質上也是傳統科研院所改革的延續，而非新型研發機建構設。隻有當多種類型資金來源共同建立新型研發機構時，才具備突破原有體制機制的正當性。

綜合上述分析，“投資主體多元化”應當是指公共部門與私人機關或個人的共同參與、共同組建、共同負責，以此實作、帶動其餘“三化”改革。當然，在建設初期，應當允許單一力量先行建設，并鼓勵、引導其他力量參與建設，同時為其他力量參與建設保留制度管道。

厘清概念，深度解讀管理制度現代化

何為“管理制度現代化”?《科技進步法》第五十一條、第五十二條中結合現代化院所管理的經驗，給出了部分答案——“現代院所制度”。

其中規定，“科學技術研究開發機構應當依法制定章程”“應當建立職責明确、評價科學、開放有序、管理規範的現代院所制度”。早在1994 年，國家科委、體改委聯合下發《适應社會主義市場經濟發展、深化科技體制改革實施要點》就提出“在試點機關推行現代科研院所制度，實行院所長負責制、理事會決策制、監事會監管制，試行固定編制與人員流動相結合、職務工資與課題工資相結合的雙層人事制度和配置設定制度”。但現代院所制度改革的适用對象僅為“國家科研機構”，核心改革舉措為“去行政化”。而從新型研發機構實踐來看，新型研發機構不僅包含事業機關類，還包含企業類、民非類以及内設機構等組織形式。是以，“管理制度現代化”相較于現代院所制度改革，不僅包含事業機關現代院所制度改革，還包括企業去營利化、民非完善内控制度以及内設機構的獨立營運等改革。

從國内各學者研究文獻來看，對于現代化的诠釋主要分為案例分析、綜合分析兩種方式。但無論是案例分析還是綜合分析，其最終的指向為法人制度及法人治理結構。《科技進步法》并未強制要求具備獨立法人身份。從新型研發機建構設實踐來看，無論是注冊為事業機關、企業還是民非，其均需對原有法人制度進行突破，嚴格強調新型研發機構法人身份不利于新生事物的發展，甚至阻礙了更加廣泛、多元化的實踐探索。

綜合上述分析，管理制度現代化需要注意以下幾點：

一是“管理制度現代化”并不等同于法人制度或法人治理結構，應當為新型研發機構留足發展空間。鼓勵新型研發機構圍繞數字化發展以及跨區域、跨領域發展趨勢，進一步探索虛拟化、網絡化的組織形式；

二是“管理制度現代化”需要了解為與機構發展規律、科研規律相适應的管理體制。基于此，一方面國家引導各類新型研發機構，特别是事業機關類、民非類新型研發機構完善章程式管理、院所長負責、董（理）事會決策的治理架構。另一方面，鼓勵新型研發機構勇于探索，對原有體制機制的束縛敢于突破；

三是進一步探索與新型研發機構相适應的黨的上司制度，堅持黨的全面上司，将黨的組織力與機構創新力有機結合。

因“市”利導，引導運作機制市場化

“運作機制市場化”主要是指新型研發機構投入、産出、收益、配置設定按照企業模式面向市場運作，實作“獨立核算、自主經營、自負盈虧、可持續發展”。新型研發機構的“運作機制市場化”既要做到市場有限營利，也要滿足“自我造血”、“自我循環”，在面向市場和公共服務之間尋求平衡。

新型研發機構需要面向市場，但在面向市場的程度問題上目前理論界和實務界并無定論，是以技術作為産品，還是直接參與最終商品生産存在争議。從《科技進步法》第五十五條第三款規定來看，國家鼓勵社會力量興建的科研機構實行非營利性運作，意味着還有一部分從事營利性工作的科研機構，其研發目标服從于追求最大利潤和經濟效益，給予這些機構政策傾斜，存在幹擾市場正常競争的問題。地方政府在實踐中，通常以不得進行股權分紅、提高研發經費投入比例、設定“四技合同”收入比例門檻等方式，引導新型研發機構開展非營利性運作。新型研發機構“運作機制市場化”不等于直接參與市場競争，而是強調以科學研究、技術研發為市場提供服務，純粹的市場行為應當交由市場主體進行運作。

“非營利性”限制主要針對企業類新型研發機構，防止過度追求經濟效益。而關于實作“自我造血”則主要針對事業機關類、民非類新型研發機構。按照現行事業機關、民非管理規定，事業機關主要依靠政府财政撥款，民非主要依靠各類财産捐贈。而研發工作本身具有風險大、收益小、過程漫長的特點。是以，對于事業機關類、民非類新型研發機構，所謂的“運作機制市場化”本質上是要求這兩類新型研發機構逐漸形成“自負盈虧、可持續發展”的能力，将财政撥款和财産捐贈作為機構運作的啟動資金，而非長期依賴。此外對于一些内設機構類新型研發機構，“自我造血”有利于扭轉内設機構長期作為“成本部門”的困境，同時有利于企業内部研發機構走向外部，強化科研交流與合作。

人崗相适，用人機制靈活化

想要做到“用人機制靈活化”，需要廣義了解“用人機制”的内涵和基本制度構成，同時明确“靈活化用人”的目标和價值取向。

2020 年，習近平總書記在中央政治局第二十一次集體學習時強調，“要深化人才發展體制機制改革，破除人才引進、培養、使用、評價、流動、激勵等方面的體制機制障礙”。習近平總書記的講話為用好人才和建構基本用人制度提供了指引，結合《科技進步法》第六章規定，新型研發機構在人才引進方面，要實行更加積極、更加開放、更加有效的人才引進舉措，聚天下英才而用之；在人才培養方面，要重點關注戰略性科技人才、青年科技人才培養儲備；在人才使用上，要賦予科技人才更大技術路線決定權、更大經費支配權、更大資源排程權；在人才評價上，要突出創新價值、能力、貢獻導向，形成有利于科技人才潛心研究和創新的評價體系；在人才流動上，要鼓勵科技人才通過學術休假、兼職兼薪、雙向聘用等方式合理流動；在人才激勵上，要完善展現知識、技術等創新要素價值的收益配置設定機制，提高科技人才的工資待遇水準，對有突出貢獻的科技人才給予優厚待遇和榮譽激勵。

靈活化是《科技進步法》對新型研發機構用人機制的特别要求，需要展現出新型研發機構的特有價值。一方面，靈活化要求新型研發機構要着力突破原有體制機制中用人的束縛，防止重新走“老路子”，以“老辦法管新機構”。如在上海事業機關類新型研發機構“三不一綜合”改革中，在取消核定人員編制數量後，如何核定财政撥款數量成為難題。傳統事業機關以人員編制數量作為基礎核算依據，但新型研發機構不定人員編制數量，導緻缺乏基礎核算依據。是以，實踐中采取了編制“定而不用”的替代性舉措，甚至還出現了給予一定編制的需求。為解決這一問題，上海在研發與轉化功能型平台建設中，采取了“合同式資助+ 負面清單”支援模式，破除新型研發機構人員與支援挂鈎難題。另一方面，靈活化要求圍繞充分發揮人才積極性、創造性的基本價值取向，建構與新型研發機構發展規律相适應的用人機制。如在充分發揮人才引領作用方面，北京要求必須由全球頂尖科學家、創新型企業家等人才上司新型研發機建構設，并保障人才能夠始終貫徹機建構設使命；在充分激發人才積極性方面，江蘇産研院采取“團隊控股”的輕資産營運模式，通過團隊控股營運公司，并賦予人才團隊成果所有權、處置權和收益權，充分調動人才積極性；在靈活引進人才方面，為避免與傳統高校院所在人才競争上産生“零和博弈”，浙江之江實驗室與高校院所采取人才聯合引進、人員雙聘互聘等靈活的引才引智機制。

（作者羅仙鳳，系上海市科學學研究所助理研究員）

責任編輯：吳躍偉 圖檔編輯：施佳慧

校對：劉威