氣候變化是一個全球性問題，需要全球所有國家做出反應，而氣候融資是其中關鍵 | 圖源：pexels.com
導 讀
近日，南太平洋島國東加發生了一次猛烈的火山噴發，使這個僅擁有10萬人口的島國備受關注。事實上，此前更長的一段時間，作為小島嶼國家聯盟的一員，東加的自然威脅更多來自氣候變化。
小島嶼國家雖然遠離現代工業，但卻承受着現在工業活動引發的溫室氣體對于全球氣候系統的負面影響，包括氣候變暖、海平面上升、極端天氣頻發，等等。在全球氣候談判中，它們的聲音往往得不到應有的重視，幫助它們提升氣候适應性的資金也遲遲無法落實。
撰文 | 張瑾
責編 | 馮灏
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解決氣候變化的 “機會之窗” 正在縮小。
根據聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第六次評估報告，地球平均溫度已比工業化前水準高出約1.1度。在現有趨勢下，世界可能在未來二十年内跨越1.5度的門檻，并在本世紀下半葉初跨越2度。
氣候變化是一個全球性問題，需要全球所有國家做出反應，而氣候融資是其中關鍵 [1]。
01
何 來
所謂“氣候融資”，根據世界銀行的定義，包含一切低碳轉型和氣候适應的投融資活動 [1]。其資金可以來源于公共财政、也可能是私人資本，流向可能局限于本地、本國，但在一般語境下，我們強調氣候融資的跨國支撐屬性，也就是從發達國家向開發中國家的轉移。其中，“1000億美元” 是一個經常被提到的數字。
那麼，這一氣候資金目标，從何而來？
早在20世紀90年代初，世界各國為減少溫室氣體排放、應對氣候變化就已展開交流與合作。《聯合國氣候變化架構公約》締約方大會（Conference of the Parties，簡稱COP）是國際氣候談判的主要平台 [2]。
1992年，《聯合國氣候變化架構公約》（UNFCCC）成為世界上第一個控制溫室氣體排放、減緩氣候變化不利影響的國際公約，是國際合作的基本架構和法律基礎。它确立了 “共同但有差別的責任” 這一基本原則，并參考IPCC第一次評估報告 [3]，提出該公約的最終目标，是将溫室氣體濃度穩定在“防止對氣候系統造成危險的（人為）幹擾的水準” [4]。
但由于該目标的模糊性，此後很長時間内，各國遲遲未就這一目标如何落實達成共識。
政客們一直在争論哪些國家更應該為氣候變化負責。發達國家常常以年度二氧化碳排放量為标準，指責中國、印度等開發中國家排放了更多的二氧化碳；開發中國家則認為，考慮曆史排放，發達國家累計排放了更多溫室氣體，應該承擔更多責任。
1997年，《京都議定書》進一步對 “共同但有差別的責任” 做了最初也是最為直接的解讀——要求 “所有發達國家二氧化碳等六種溫室氣體的排放量，要比1990年低減少5.2%”，且為各國設定了量化的目标，而開發中國家不承擔有法律限制力的溫室氣體限控義務 [5]。
同時，設定了 “排放交易” “聯合履約” 和 “清潔發展機制” 等三種靈活的履約機制，鼓勵發達國家用資金和技術換取排放空間。
但是，後來的實踐證明，《京都議定書》在現實中是軟弱、低效且有明顯缺陷的嘗試 [6]。
2010年，坎昆氣候會議（COP16）上，發達國家締約方承諾，“在 2020 年前保證每年共同籌集1000億美元的目标，以便在有意義的減緩行動和執行的透明度方面滿足開發中國家締約方的需要” [7]。
2015年的《巴黎協定》再次明确發達國家在資金和技術上的支援承諾，并以法律形式明确下來。這是國際氣候融資的基石，也是國際氣候行動協定和合作的基礎 [8]。
02
進展堪憂
然而，發達國家2020年前的行動并不令人滿意。
截至目前，發達國家實際提供的資金與目标差距巨大。
根據經濟合作與發展組織（OECD）的統計，過去六年，由發達國家提供的氣候融資遠遠不能達到1000億美元目标 [9]。如果各國嚴格遵守2021年格拉斯哥氣候會議（COP26）上各自提出的最新氣候資金承諾，這一目标預計也要在2022年或2023年才能實作 [10]。
COP26各國新的氣候資金承諾 | 資料來源[11]
看起來，這些新的氣候融資承諾令人歡欣鼓舞。但實際上，目前除了氣候融資的必要性達成了共識外，其他方面——關于如何花錢，誰應該收到錢，如何確定有效地使用這筆錢，甚至，對于應該如何衡量，以及什麼應該算作氣候融資，都幾乎沒有達成一緻 [12]。
分歧主要展現在以下三個方面——
首先，關于衡量标準，也就是什麼應該算作氣候融資。
世界銀行将氣候融資定義為 “地方、國家或跨國融資——來自公共、私人和替代融資來源——旨在支援應對氣候變化的緩解和适應行動” [1]，但對于什麼樣的資金可算作 “氣候資金”，并無統一界定。
綠色氣候基金的統計按照金融工具的類别将氣候資金劃分為：贈款（Grants）、貸款（Loan）、股權（Equity）、擔保（Guarantee）以及其他類型。整體而言，開發中國家更傾向于沒有綁定的捐款，而發達國家則更傾向于有所限制的貸款。
目前，關于氣候融資較全面的統計資料主要來源于經合組織。在經合組織關于氣候融資的年度報告中，統計的捐助國從公共和私人來源 “動員” 的資金寬泛地包括贈款、貸款和出口融資信貸。但即使按照這個标準，2019年各國氣候融資的總額也僅為796億美元，距離1000億美元的目标還差近200億。2016-2019四年，總額分别為585億美元、711億美元、784億美元、795億美元 [14]。年年與目标有差距，而且差距不小。
國際援助慈善機構樂施會估計，一旦不計入貸款，2017-2018年的公共氣候融資僅為190億至225億美元，約為經合組織估計數額的三分之一 [15]。
這一分歧也反映在COP26期間。2021年11月3日，在第四次長期氣候融資進階别部長級對話上，開發中國家強調充足、可預測、可獲得、完全透明的贈款資金的重要性；而發達國家則強調動員社會資本，通過融資、信貸等方式提供資金。
這裡的沖突分歧點在于——贈款資金無附加條件；而社會資本一般由基金會、慈善組織、銀行等以融資、信貸等方式給到，這意味着被捐助方需要額外支付利息，甚至兼顧盈利的目标。
COP26期間，格瑞那達、安提瓜和巴布達為代表的小島嶼國家 [16] 還希望為 “損失和破壞” 提供額外資金，以有效地補償過去200年工業排放溫室氣體所造成的損害。但從談判的最終文本——《格拉斯哥宣言》來看，對于可能高達數萬億美元的損害，發達國家并未接受任何承諾承擔的表達（甚或是暗示）。
其次，關于誰來支付。發達國家盡管集體同意1000億美元的目标，但并沒有就各自應支付的金額達成正式協定。
世界資源研究所（WRI）估計，美國應該貢獻1000億美元中的40-47%，但從2016年到2018年，其平均年貢獻僅為76億美元左右；澳洲、加拿大和希臘也遠未達到它們本應做出的貢獻。日本和法國提供的資金盡管超過了他們的應付份額，但是幾乎所有的資金都是以償還貸款的形式提供的，而不是贈款 [17]。
整體而言，由于目前沒有專門的公平份額（fair share）計算公式，是以也很難明确要求發達國家中誰應該承擔多少責任。英國智庫海外發展研究所（ODI）最新的研究表明：美國嚴重落後 [18]。
最後，關于資金用途，是用于減緩還是适應。
根據《巴黎協定》，氣候融資旨在支援應對氣候變化的減緩和适應行動。
其中，減緩（Mitigation）是指大幅削減化石能源使用，以減緩二氧化碳排放；适應（Adaptation）是指積極應對氣候變化帶來的災害，以最大幅度地适應或降低人類受到的損害 [19]。氣候減緩項目需要大規模投資可再生能源、新能源、新型基礎設施建設等，以直接削減二氧化碳排放；氣候适應項目也需要大量的财政資源，以增強國家或城市抵禦氣候災害的能力等。
開發中國家每年需要700億美元來支付适應成本，到2030年，這一數字将達到1400億至3000億美元 [20]。而2019年的氣候融資中，隻有200億美元用于适應，不到減緩項目資金的一半。綠色氣候基金的項目追蹤器也呈現出相似的資料——截至目前，氣候資金總額為371億美元，62%的資金用于減緩，僅有38%的資金由于适應 [21]。顯然，這會進一步削弱多數開發中國家、貧窮國家參與全球氣候行動的積極性。
《格拉斯哥氣候公約》中指出，“敦促發達國家締約方，到2025年将其用于支援開發中國家締約方适應氣候變化的資金，在2019年的水準上增加一倍”，但尚未形成明确的行動計劃 [22]。
發達國家更偏愛減緩項目，不僅是因為這類項目的成果可以量化，還因為發達國家對 “溫室氣體排放絕對量減少” 的需求大于開發中國家。
發達國家已經走完工業化曆程，本國經濟的發展已基本可以與化石能源、高能耗工業等脫鈎，因而更希望資金用于全面減少二氧化碳，以此降低本國受到的溫升威脅；但是開發中國家經濟底子薄，還需要在本國經濟發展和溫室氣體減排之間尋找平衡，是以，開發中國家更需要适應資金。
減緩和适應之間不平衡的另一個原因是，氣候資金越來越多地以貸款而不是贈款的形式提供。如前分析，因為适應氣候變化的項目幾乎沒有辦法帶來盈利——給最窮的國家修建堅固的房屋，并不會帶來足夠的資金回報。發達國家和開發中國家的需求存在根本沖突，這也導緻目前大量的氣候融資都投向了中等收入開發中國家，投向了新能源汽車、太陽能發電等具有投資回報率的減緩項目，而非那些最脆弱、最貧窮的社群。
03
新機遇
2019年開始的新冠疫情極大地改變了國際氣候融資的背景。它導緻了第二次世界大戰以來最具破壞性的人道主義和經濟危機，對新興市場和發展中經濟體的影響尤其嚴重。
截至2020年9月，54%的低收入國家被認為處于債務困境或債務困境的高風險中，這一趨勢可能會持續 [23]。疫情還加劇了許多氣候脆弱中等收入國家的債務壓力。
世界需要同時應對新冠疫情和氣候變化，極大地壓縮了氣候融資的可能空間。各國财政支出重點放在公共衛生等領域，使得氣候融資的中長期前景更不确定 [24]。
但也沒有那麼悲觀，新的機遇就在當下。新冠後的經濟複蘇面臨迅速、大規模的重組，為氣候行動提供了難得的契機。從各國的複蘇計劃中可以看出，加速向低碳和氣候适應型基礎設施過渡，兼顧經濟恢複與氣候變化應對已成為各國的政策共識。這需要整個金融體系的根本轉變，也需要私人融資的大幅增加。
按照綠色氣候基金的統計，全球私營部門管理着超過210萬億美元的資産，但其中隻有很小一部分專門用于氣候投資 [27]，迫切需要調動這一部分資金的積極性，參與應對氣候變化。
目前而言，私營部門的大量投資仍在流入傳統高碳行業，而用于适應或轉型的項目，則備受冷落 [25]。此外，私人資金在部門和地理上仍然高度集中于發達國家 [26]。
可以改善的方向有很多。例如，建立更完善的環境、社會和治理投資監管架構，以鼓勵和增強投資者的信心；加強氣候風險和脆弱性資料披露，以明确環境、社會和治理投資的方向；加強第三方氣候基金管理組織的透明性，提高管理效能，為私人基金投資氣候變化提供可靠的平台，等等。
而需要盡快普及的共識隻有一個：對于私人投資來說，未來每一筆都要考慮氣候變化。
“
作者簡介
張瑾，清華大學公共管理學院博士生，鄭州大學能源-環境-經濟研究中心 特聘副研究員
”
參考文獻及文中注釋：
1. https://www.greenclimate.fund/about
2. COP是“Conference of the Parties”的縮寫，全稱聯合國氣候變化架構公約締約方大會。聯合國氣候變化架構公約（UNFCC）是世界上第一個旨在控制溫室氣體排放、減緩氣候變化給人類帶來不利影響的國際公約，确立了國際社會在氣候變化問題上進行合作的基本架構。自該條約于1994年生效以來，每年都舉行一次COP，評估公約實施的進展與機制，并讨論如何向前推進行動。
3. https://www.ipcc.ch/report/climate-change-the-ipcc-1990-and-1992-assessments/
4. https://unfccc.int/process-and-meetings/the-convention/what-is-the-united-nations-framework-convention-on-climate-change
5. http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zxft/zxft8/2009-08/24/content_1515035.htm
6. https://carbonmarketwatch.org/2017/04/18/press-statement/
7. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/docs/2010/cop16/eng/07a01.pdf
8. Independent Expert Group on Climate Finance. Delivering on the $100 Billion Climate Finance Commitment and Transforming Climate Finance (Independent Expert Group on Climate Finance, 2020).
9. OECD (2021), Forward-looking Scenarios of Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2021-2025: Technical Note, Climate Finance and the USD 100 Billion Goal, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a53aac3b-en.
10. https://www.ft.com/content/d9e832b7-525b-470b-89db-6275853315dd#7637025
11. https://www.bbc.com/news/57975275
12. https://www.washingtonpost.com/climate-environment/interactive/2021/glasgow-climate-pact-full-text-cop26/
13. https://unfccc.int/topics/climate-finance/the-big-picture/introduction-to-climate-finance
14. OECD (2021), Forward-looking Scenarios of Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2021-2025: Technical Note, Climate Finance and the USD 100 Billion Goal, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a53aac3b-en.
15. Carty, T., Kowalzig J. & Zagema, B. Climate Finance Shadow Report 2020 (Oxfam, 2020).
16. 格瑞那達：呼籲制定具體步驟以實作“2025 年之前”的集體目标，這對小島嶼開發中國家在适應和損失與損害方面尤為重要。在适應方面，主要障礙是缺乏資金，是以需要對資金來源的規模和範圍進行确定。強調損失和損害專用資金不再是理論上的讨論，而是目前切實需要的。安提瓜和巴布達：1000 億美元的目标是對富裕國家是否真誠應對氣候變化的“嚴峻考驗”。由于這些發達國家的揮霍行為，我們不是要求施舍，而是要求賠償損失，那些排放這種碳，并導緻氣候事件的人應該付出代價。
17. Bos, J. & Thwaites, J. A Breakdown of Developed Countries’ Public Climate Finance Contributions Towards the $100 Billion Goal (World Resources Institute, 2021).
18. Colenbrander, S., Cao, Y., Pettinotti, L. and Quevedo, A. (2021) A fair share of climate finance? Apportioning responsibility for the $100 billion climate finance goal. ODI Working Paper. London: ODI (www.odi.org/en/publications/a-fair-share-of-climate-finance-apportioningresponsibility-for-the-100-billion-climate-finance-goal).
19. https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2021/09/climate-change-what-is-mitigation-and-adaptation-behsudi-basics.htm
20. United Nations Environment Programme. Adaptation Gap Report 2020 (UNEP, 2020).
21. https://www.greenclimate.fund/projects/dashboard#
22. https://www.bbc.com/news/57975275
23. Independent Expert Group on Climate Finance. Delivering on the $100 Billion Climate Finance Commitment and Transforming Climate Finance (Independent Expert Group on Climate Finance, 2020).
24. Naran, B. et al. Global Landscape of Climate Finance 2021 (Climate Policy Initiative, 2021).
25. 全球60家最大的商業和投資銀行在2016年至2020年期間向化石燃料投入了總計3.8萬億美元，這一數字預計還會增加。https://media.business-humanrights.org/media/documents/Banking-on-Climate-Chaos-2021.pdf
26. Independent Expert Group on Climate Finance. Delivering on the $100 Billion Climate Finance Commitment and Transforming Climate Finance (Independent Expert Group on Climate Finance, 2020).
27. https://www.greenclimate.fund/sectors/private
制版編輯 | 盧卡斯