來源 | 搜狐城市
作者 | 西窗
國家發展改革委官網于12月27日釋出江蘇沿海地區發展規劃（2021—2025年）——相比上一份同名規劃，新檔案規劃期少了7年。回頭再看看江蘇沿海地區發展規劃（2009—2020年），發現真的是“計劃趕不上變化”——雖說主要目标已達成，但諸如交通、産業等核心名額，現實與規劃均有較大出入。
前後兩個規劃三個城市，南通、鹽城、連雲港在過去12年發展表現不一，總體是越往南越亮眼。在新規劃中，江蘇沿海整體趨于南向靠近長三角核心區，即“三縱發展軸”；與此同時，三地分頭橫向發展也是重頭戲：除了三橫通道之外，還包括江海、河海、陸海三大片區。相比縱向往南的軸線，三條橫向往西的軸線，尤其北部嚴重缺乏增長空間及想象力。
過去數十年，相較于其他東部省份沿海區域，江蘇沿海發展水準與“蘇大強”整體實力嚴重不符。值得欣喜的是，江蘇沿海地區對外通道開始出圈并将逐漸完善，在這些通道加持之下，三地有了較為寬裕的進退空間。如今新興産業肇興之勢漸起，江蘇沿海三市“靠海不吃海、靠海難吃海”的局面，有望得到改觀。
江蘇沿海區域 堪稱“東部窪地”
江蘇沿海地區包括連雲港、鹽城、南通三市所轄全部行政區域，陸域面積3.59萬平方公裡，海域面積3.75萬平方公裡，2020年常住人口1903.6萬，GDP總量19266.76億元。相比12年前，三市GDP翻了兩番，但是人口外流了60餘萬。
江蘇年鑒資料顯示，2008年，南通、鹽城、連雲港GDP分别為2510.13億元、1603.26億元、750.10億元，人口分别為763.72萬、811.71萬、488.25萬。2020年，三地GDP分别為10036.31億元、5953.38億元、3277.07億元，常住人口分别為772.80萬、671.06萬、460.10萬。
真實的數字能夠說明一切。南通GDP翻了兩番強勢進入萬億俱樂部，人口逆勢微漲；鹽城GDP漲幅低于南通，人口卻是減少近兩成；基礎薄弱的連雲港經濟增長速度尚可——如果要評價江蘇沿海區域整體狀況，相比經濟資料，人口資料更有說服力。過去十來年，南通“小步快跑”、鹽城“磕磕絆絆”、連雲港仿佛被時間遺忘了。
不同發展成色折射了不同的區域環境。哪怕是南通，跟蘇錫相比也有些許暗淡。改革開放之初，南通GDP曾領先無錫，一度隻差蘇州2億多元。但去年南通經濟總量隻有蘇州的一半左右，隻有無錫八成多一點。
整體而言，江蘇沿海地區的經濟發展與全省經濟規模和效益水準不相比對。江蘇沿海區域以占全省近三分之一的土地面積和近四分之一的人口，僅創造了不足全省兩成的地區生産總值，相對滞後于全省經濟發展。
江蘇沿海區域大體的資料和概況說完了，這裡面有兩個問題：一是相較于其他東部省份沿海城市，江蘇沿海區域為何“抱着金飯碗也吃不好飯”，二是南通、鹽城、連雲港這三個沿海城市能否連珠成串、抱團發展，它們的區域突圍方向何在？
同為沿海城市，江蘇沿海三市與甯波、青島差距巨大（2020年資料）
港口“内耗外困” 三市靠海難吃海
說蘇東三市“抱着金飯碗”并非沒有依據。地處中國沿海、沿長江和沿隴海蘭新線三大主軸線交彙地帶，區位優勢獨特。江蘇擁有近千公裡海岸線，海洋資源綜合指數居全國第四，濱海濕地占全國的18%，沿海灘塗約占全國的1/4，但沿海地區經濟産出效益相對偏低，地均GDP和人均GDP隻有全省55%和81%，堪稱東部沿海“窪地”。
沿海城市最大的“優勢”是海港，南通、鹽城、連雲港都有重點開發建設的港口群，不過三地的港口特色不鮮明，追求大而全，而且已整合港口體量相對較小、市場占比不高，與現代化港口相比對的高端航運、供應鍊物流等服務嚴重不足。這些港口功能相對比較單一，以傳統 的貨物裝卸、倉儲、轉運為主，缺乏衍生增值服務。
江蘇自然資源相對缺乏，煤炭運輸成為沿海港口最重要貨源。然而電網的完善與連雲港核電站的建成，使得蘇北沿海能源供應問題得到改善，功能單一的煤港就喪失了存在價值。此外江蘇沿海港口功能重合，設施建設重複，内部消耗嚴重。
雪上加霜的是，除了内部同質化競争之外，還有臨港之間的無序化競争。比如，鹽城大豐港與連雲港港貨源主要是徐州、淮安和宿遷，競争尤為激烈；連雲港港與鹽城射陽港都在争奪來自華北的煤炭；陳家港港、濱海港都把為鹽城當地運煤業務作為港口主營。
總體而言，江蘇沿江港口此前的建設，一是不考慮相同腹地貨源供應，沒有建立統一協調機構，各地區隻從自身經濟利益出發，建設具有類似功能碼頭，導緻貨源同質化，進而競争激烈。二是理論上大港口之間的合理距離應在200公裡以上，但連雲港港與山東日照港距離僅為121.4公裡，經濟腹地大範圍互相重疊，共同争奪隴海線上貨物和集裝箱。
交通運輸部釋出的資料顯示，去年1至11月，連雲港、鹽城貨物吞吐量分别為24949萬噸、10016萬噸，連雲港在全國港口中排名接近20位，鹽城排位更靠後。如果從集裝箱吞吐量來看，連雲港461萬TEU（标準貨櫃）、鹽城33萬TEU的數量也不突出。港口間無序同質的競争削弱了江蘇沿海港口對外競争力，“囚徒困境”因而出現。
于是，南通繼續選擇用腳投票。長三角區域一體化發展規劃綱要提出“規劃建設南通通州灣長江集裝箱運輸新出海口”。“南通提出要打造‘北上海’，實際上就是要成為江蘇沿海龍頭城市，打造成蘇中、蘇北入海口的集聚性功能型城市。”上海社科院研究員何建華認為，通州灣新出海口建成後，還将跟上海港和甯波-舟山港共同組成“東方大港”。
規劃分工明确 利好有厚有薄
鹽城和連雲港想必是有“心理準備”的，畢竟南通一直往南在靠。在最新版的江蘇沿海地區發展規劃裡，整體向南成為主旋律。規劃提出，加快江蘇沿海地區與上海、蘇南地區一體化步伐，促進跨江融合，吸引要素資源跨江北上，協同建設長三角世界級先進制造業基地和世界級城市群，成為長三角一體化發展的重要支撐。
具體來講，最得利的自然還是南通。規劃提出打造三大片區，南通屬“江海關聯區”——江海門戶南通以建設通州灣長江集裝箱運輸新出海口為重點，打造“江出海、海進江”雙向聯通樞紐。目前江蘇約八成集裝箱生成量需通過陸路運至省外出海，可建深水大港的通州灣能補上江蘇“江強海弱、核心港口缺失”短闆。而這将使連雲港和鹽城港口的競争力被再次削弱。
規劃還提出（南通）融入上海大都市圈建設，成為其功能拓展、科創産業協同、先進制造業轉移的重要承接地。這些舉措都是過去多年南通一直在做的事情，在過江通道及高鐵建設步伐加快後，通滬融合隻會越來越緊密。
反觀連雲港所在的陸海關聯區、鹽城所在的河海關聯區，就沒有南通如此多的利好了。先來看連雲港。規劃提出，（連雲港）加強與隴海沿線地區協同，強化輻射帶動作用，打造服務中西部地區對外開放的重要門戶。不過，以目前連雲港的孱弱之勢很難向内輻射。
規劃還提出，推動連雲港海港、 徐州國際陸港、淮安空港“物流金三角”關聯，深化與共建“一帶一路”國家經貿合作，建設成陸海通道戰略樞紐。在雙循環經濟下，這個構想恐怕暫時難以實作。“河海關聯區”則是鹽城加強與沿淮城市産業合作，建設綠色能源基地，發展海洋經濟和生态經濟，引領帶動淮河生态經濟帶加速發展。但在徐州“光環”下，鹽城也是力有未逮。
從目前的态勢看，融入長三角一體化發展是江蘇沿江區域發展的核心要義，三地也是齊刷刷地望着南面。隻不過，“全面接軌上海和蘇南地區”主要是南通的任務；“增強對蘇北和皖北地區輻射帶動”成了鹽城和連雲港的“包袱”；“加快沿海三市一體化程序”則需要三市共同“進步”。
常住人口與産業發展息息相關，蘇北區域要抓住機遇“産業留人”
寄望海上風電 蘇北靠海吃海
江蘇沿海三市能否抱團發展、串珠成線？至少目前看來，并不現實。地級市南通出于城市級别和區位考慮，其在功能定位上最理想的選擇是成為上海的“後花園”或副都，由此，其區域協調發展空間和對外輻射方面則先天不足。如果沿江“帶頭大哥”也是如此，那麼期待三市“共進退”就是緣木求魚。事實上，南通正加速融入上海和蘇南，并提出“追趕蘇南”的口号。
那麼三市該如何将一體化進行下去？業界觀點是，鑒于産業趨同現象，江蘇沿海可根據各自優勢，調整産業布局，錯位發展優勢産業。從整體産業基礎來看，鹽城可借助汽車産業優勢，向汽車設計創新等上遊和汽車營銷策劃等下遊産業延展；南通在傳統船舶制造基礎上，發展現代海工裝備制造；而擁有西遊記相關IP的連雲港可創新形式發揮旅遊産業優勢。
從海洋經濟來看，沿海三市産業特色與聚集程度不一樣，比如連雲港以海水養殖、海洋旅遊、物流運輸、生物制藥、風能裝置等産業見長；鹽城則集中在新能源、捕撈和濕地旅遊；而南通擅長船舶裝備、養殖業等方面。南高北低格局明顯，且趨勢是強者愈強——強強聯合容易，弱強融合則困難。
新版江蘇沿海發展規劃提出“三市一體化”，這個一體化從目前來看隻是展現在交通建設、港口協調、污染防治上。從産業融合角度講，新興産業才是江蘇沿海經濟抱團崛起的希望所在，這也是規劃重點突出的部分。規劃提出“統籌建設海上風電、沿海LNG接收、煤炭中轉儲運、核電基地；支援探索海上風電、光伏發電和海洋牧場融合發展”。
對于鹽城和連雲港來說，海岸線和港口是誰也奪不走的資源。碳中和背景下，兩地大有可為。鹽城風電裝機容量780萬千瓦，其中海上風電裝機容量398萬千瓦，占全國三成。十四五鹽城規劃902萬千瓦近海和2400萬千瓦深遠海風電。連雲港則繼續死磕能源：煤炭中轉儲備基地、抽水蓄能電站、石油儲備庫、連儀原油管道和連徐成品油管道、田灣核電續建項目……
總體而言南通是鐵了心往南，江海雙向通道構想美妙，無暇且無力顧及沿海北鄰；對于鹽城來說，除了更新傳統産業，擦亮風電招牌外，可利用部分縣市鄰近上海大都市圈優勢，承接産業轉移，橫向“河海關聯區”則以補交通短闆為主；連雲港搞好旅遊、醫藥、新材料等産業，提升港口能級、做好能源文章以免積重難返，至于對“陸海關聯區”的輻射帶動隻能徐徐圖之。
參考資料：
江蘇省年鑒、十四五規劃
江蘇沿海地區發展規劃
“萬億GDP新軍”南通的“向南之心”.中國經營報
江蘇沿海港口關聯發展研究.合作經濟與科技
江蘇沿海經濟帶産業發展與轉型更新探析.李曉娜