題目：中國地方政府預算治理能力的評價與比較——基于2011-2017年省級資料的實證研究
作者：劉淑明 俞 嫦石宇
機關：山西财經大學财經學院、甘肅農業大學管理學院、山西省财政系
期刊：《金融科學》2020年第1期
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本文選取了2011年、2014年和2017年的省級資料，通過因子分析和聚類分析，對我國地方政府的财務預算治理能力進行了評價和比較。結果表明：一是總體上省級地方政府預算管理能力普遍較弱，但地方政府預算治理能力總體上是提高或有所提高。二是财政預算治理能力受多種因素影響，預算支援、預算收入、預算支出、預算執行效率和社會秩序等因素影響，各省區對預算治理能力的影響呈現顯著差異。三是預算管理能力與地域配置設定有一定關系，東西部大多數省份的預算治理能力優于中部省份。第四，财政預算治理能力與經濟發展水準沒有直接關聯。西部省份的經濟發展水準普遍較低，但由于中央政府的大力财政支援，預算管理能力并未達到最低水準。五是地方政府預算治理能力差異縮小，财政預算治理能力水準最低的地區逐年下降。在此基礎上，圍繞建立現代金融體系的總體目标和要求，不斷完善地方預算治理體系，進一步提高地方政府預算治理能力。
關鍵詞： 地方财政 預算治理能力 因素分析 聚類分析
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導言和文獻綜述
從國家治理的角度來看，預算不僅是實施宏觀調控的主要工具，也是國家治理體系的核心内容（張平，2017）。稅費分攤制度改革以來，随着财稅制度改革的進一步推進，我國财政預算制度不斷完善，在地方治理中發揮着越來越重要的作用。中國共産黨第十九次全國代表大會的報告指出："要建立全面規範、透明、規範的科學性、強有力的、有限制力的預算制度，全面實行績效管理。預算績效管理将資金從權力轉變為責任（劉尚喜，2019）。現代預算是國家的一種公共治理活動，作為國家治理的重要組成部分，歸根結底是維護公共利益。建立現代公共治理架構體系是未來财稅體制改革的重要突破（徐正中，2018）。在政府治理的系統結構中，政府預算治理構成了現代金融治理的核心和關鍵（何文生，2018）。本文所稱地方政府預算管理能力是指省級地方政府（省、自治區、直轄市）在預算過程中有效配置财政資源的能力。
基于預算在國家治理和經濟社會發展中的基本地位和重要作用，預算問題始終是财政研究的重要組成部分。随着西方公共治理理論的興起，預算治理問題也受到了公共管理學者的高度重視。預算治理研究完成了從财政收支計劃到政府控制工具再到預算資源配置的轉變，也注重從公共治理的角度探索提高政府預算治理能力的路徑和政策。
李東軒（2011）認為，預算決定了一個國家的治理能力，是國家金融體系的核心和基礎。唐大鵬和王偉（2017）從金融治理層面和金融治理層面對政府内部控制進行了深入研究。馬鏡（2017）和宇飛（2018）認為，财務治理是一種新的财務管理方式。近年來，對地方政府預算績效存在的問題和改進思路進行了深入研究。何文生等人（2018）通過對地方政府預算治理的評價，發現地方政府預算治理頂層設計不完善，業績成果不全面，預算管理不規範等諸多問題，應完善預算管理制度等諸多措施，實作預算治理現代化的目标。
外國學者也從不同角度研究了預算管理。Irvine Lapsley（2015）強調從政府預算的内部透明度開始研究預算管理。Andrew Goddard（2016）承認，僅靠制定規則和法規不足以成功實施預算和國家預防機制改革，應充分了解内部和外部環境的性質。溫妮·Grady（2017）認為，組織可以進行更改以超過預算，并将這些變化解釋為自适應績效管理模型，以解釋組織在預算之外更具适應性的方式。Ida Bagus Putu Purbadharmaja（2018）認為，在配置設定區域預算的同時改善公共服務和發展基礎設施将提高該地區的經濟發展能力。
國内外學者的研究，對我國地方政府預算治理的綜合分析具有重要意義。然而，研究成果大多集中在政府預算的績效管理上，對政府預算治理能力評價的研究相對較少。從研究方法來看，目前的研究重點更多的是定性分析，基于定量研究成果的實證分析相對較少。本文在參考和借鑒國内外相關研究成果的基礎上，嘗試從整體系統地選擇一系列量化名額，采用定性和定量相結合的方法，科學評價地方财政預算治理能力，提出完善和提高地方預算治理能力的有效政策。
五. 結論和建議
（一） 結論
本文采用因子分析和聚類方法，盡可能選擇具有較強參考性的名額和資料，對31個省（自治區、直轄市）的地方預算治理能力進行了全面評價。主要研究結論如下：一是全國31個省（自治區、直轄市），預算治理能力分布T得分在50分以下：2011年，全國共有19個省（自治區、直轄市），占比61.3%;以上結果反映：總體上，省級地方政府預算治理能力普遍較弱，但地方政府預算治理能力普遍有改善或改善。其次，預算治理能力狀況受諸多因素影響，預算支援力全要素、預算收入品質因素、預算支出品質因素、預算執行效率系數和社會秩序維護因素對預算治理能力的影響在各省區間存在明顯差異。第三，預算治理能力的發展與地域配置設定有很大關系，東西部大多數省份的預算治理能力都比中部省份好。第四，财政預算治理能力與經濟發展狀況沒有直接關聯。部分省份經濟發展水準較低，但預算治理總體得分較高，主要原因是中央在這些地區的财政支援力度較大，尤其是經濟發展水準較低的西部省份。第五，地方政府預算管理能力的差異正在縮小。通過聚類分析結果可以看出，第四類地區，即預算管理能力最低，正在逐年下降，大部分地區屬于第二類和第三類，即中級地區，地方政府預算治理能力差距正在逐漸縮小。
（二） 政策建議
圍繞建立現代财務制度的總體目标，按照"建立全面标準、規範科學、限制性預算制度，全面實施預算績效管理"的總體要求，全面推進預算績效管理，完善預算監管協調機制，加大預算公開範圍，提高預算法治水準， 完善地方政府預算治理體系，提高地方政府預算治理能力。
1.樹立預算治理意識，增強預算收支限制力
預算治理不同于傳統的預算管理模式，預算治理是指重新審視政府與社會、政府與市場、政府與企業的關系，建立多元化的預算治理主體。在這種模式下，公民可以直接參與預算管理和監督，以最大限度地發揮預算安排的科學和預算效益。在目前經濟社會轉型改革的關鍵時期，要牢固樹立地方金融治理理念，完善地方政府、企業事業機關、社群組織、公衆等多元主體參與的金融治理體系，提高金融資金配置和使用的透明度，落實多主體知情權， 對财政配置設定進行監督和評價，切實提高地方政府的财政治理能力，提高地方政府預算的效率。同時，要加強對地方政府預算收支的有效限制，進一步深化财政稅收制度配套改革，明确中央與地方财政權力的界限，充分展現中央與地方财政權力對接的科學性，避免中央财政權力和權力的結構性失衡， 為提高地方政府預算管理能力創造良好的制度條件。
2.提高地方預算治理法治水準，完善地方預算治理監督體系
現代市場經濟本質上是法治經濟，預算必須按照《國家預算法》的規定和要求執行。由于《預算法》是一種預算工作設計的程式和規則，它規範了政府預算行為，明确了各級預算參與者在公共資源配置過程中的作用和功能，形成了明确的權力和責任配置設定格局。是以，在地方政府财政治理中推進法治尤為重要。将預算、财務審批和财務監督納入立法範圍，為政府、市場和社會組織建立職能界限。盡量減少地方預算的任意性。明确财政部門預算管理職責，完善政府預算制度，加大政府基金預算、國有資本營運預算和一般公共預算的整體力度，完善社會保險基金預算制度。加強全國人大财務監督與審計監督、财務自理、公營和中介組織監管方式的聯系，建立科學完善的财政部門預算治理監管體系。建立健全地方預算編制、執行、監督互相制約協調機制。
3、全面推進預算績效考核，提高預算績效管理水準
全面開展預算績效考核，要加強預算頂層設計，建構預算型政府。這是提高預算績效管理水準，實作地方财政治理體系現代化的必然要求。長期以來，由于政府與市場的關系沒有得到科學有效的處理，政府職能邊界的不明确狀态實際上導緻了金融功能的肢解，制約了地方政府金融治理體系的建設和金融治理能力的提高。在確定中央财政權力集中統一的前提下，要發揮中央和地方主動性。從财務職能集中管理的角度出發，财政部門應整合相關事務的管理職能，進而大大提高财政資金的使用效率，降低部門間協調的成本，最終提高地方政府财政治理能力水準。
實行跨年度預算平衡機制和中期預算動态規劃管理，加強與經濟社會發展規劃的銜接。建立政府資産報表制度，深化政府債務管理制度改革，建立規範的政府債務管理和風險預警機制。建立完善的财務報告制度和财務底線餘額管理制度。建構科學的預算績效考核名額體系，充分發揮第三方在考核中的重要作用，逐漸落實，穩步推進，實作預算目标、預算執行監測、預算完成評價、評價結果應用等過程預算績效管理模式。要适應建立現代金融體系的要求，反思國家治理能力現代化程序中預算改革的根本問題，充分發揮預算改革的多重作用，加強地方财政部門資訊化建設，充分發揮預算在地方财政治理乃至國家治理體系現代化中的根本作用。
全文刊登在《财政科學》2020年第1期上，歡迎訂閱！
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