法治是營商環境中的核心要素，一個良好的法治化營商環境是促進經濟高品質發展的關鍵保障。近些年來，大陸高度重視營商環境建設，營商環境法治化程度不斷提升，但目前仍面臨着一些現實困境，主要表現在法律法規不完善、政企資訊不對稱、監管機構職能不充分等方面，與營商環境的“應然化目标”還有一定差距。基于此，優化營商環境的邏輯路徑應為：首先，在制度層面建構完善的法律與政策體系，特别是針對新經濟、新業态、新模式等場景進行适應性調整和完善；其次，在市場層面發揮市場主體在法治規範下的靈活性，在法治的架構中探索“新空間”；最後，在組織層面明确政府監管職能及定位，保障市場秩序和公平競争。
一、法治化營商環境的内涵界定
“法治”是國家治理現代化的内在要求，是良好營商環境的基本特征和重要遵循。法治化營商環境旨在用法治的思維去規範、調整政府與商事主體等相關利益方的行為，且“在當下中國法治化營商環境的建設并非隻是政策倡導與理論闡釋，還表現為豐富生動的制度實踐”。法治化營商環境的建設其内涵主要展現在三個層面：首先是微觀層面，指商事行為運轉的法治化，要求商事主體在實施商行為時必須嚴格遵循法治的要求；其次是中觀層面，指外部市場環境的法治化，以期營造公平有序的市場環境，并進一步促進市場經濟的健康發展；最後是宏觀層面，指政務運作機制的法治化，要求對政府權力行使予以法律規制，政府行使權力必須嚴格遵循“有法可依”的制度要求。
（一）微觀内涵：商事行為運轉的法治化
當今市場經濟的發展已然成為全球經濟發展的主流趨勢，商業活動和經濟交易的規模和複雜程度也在不斷增加。這就要求商事主體在商業活動中必須依據法律法規的規定進行，以保證交易的合法性、公正性和規範性。商事行為運轉的法治化是指在商事行為活動中，商事主體依據法律法規的規定，在交易雙方之間建立規範的商事關系。商事行為的法治化運轉可以有效保護市場主體的合法 權益，促進市場經濟的健康發展，并進一步提高商事交易活動的效率與穩定性。是以，對于商事行為運轉法治化的界定實則是法治化營商環境領域中的一種微觀層面的界定，基于對法治化營商環境宏觀定位的考量。具體而言，商事行為運轉法治化的實作應當從以下幾個方面闡述：首先，商事行為運轉法治化的根本特征是“法治化”，商業活動必須遵守法律法規的規定，確定交易的合法性和合規性，保護市場主體的知情權、選擇權等相關權益，“法治”是其運轉的第一要義。其次，商事行為運轉法治化亦展現公正性與透明性的價值内涵，指滿足商事行為在價值層面的要求，保證交易雙方在資訊對稱的情況下進行交易，避免因資訊不對稱所帶來的不穩定因素及市場競争秩序混亂。最後，商事行為運轉法治化亦要求兼具規範性的特點，這類規範性要求并不囿于法律制度規則的規範，同時應符合商事規範慣例的要求，即在交易過程中遵循一定的規則和程式，確定商事交易符合一定的合理預期。總之，商事行為運轉的法治化可以為進一步建立穩定的商業環境打好基礎，避免因不正當競争而引發的市場失衡，維護市場秩序和公共利益，這将深刻影響企業參與市場交易的意願。是以，商事行為運轉的法治化不僅是法治化營商環境建設的重要内涵，也是市場經濟健康發展的必要條件。隻有在法治的架構下開展商業活動，才能更好地實作市場經濟的良性發展和穩定運作。
（二）中觀内涵：外部市場環境的法治化
中觀内涵是綜合宏觀内涵和微觀内涵的觀點，旨在深入了解事物的本質，并關注事務與外部環境之間的互相關系的一種内涵界定。它強調不僅要注意事物的個别組成部分和具體情況，還要考慮它們之間的互相作用和社會關聯。市場是一個多元化的系統，各方主體參與其中進行交換，市場環境涵蓋了交換的前提、過程和結果。在市場中，參與交換的前提條件被視為市場準入，而交換過程需要考慮交易是否公平，市場準入和競争執法的公平性影響了市場秩序的法治水準。外部市場環境的法治化是指政府依據法律和政策法規的規定，對市場環境進行監管和引導，并進而維護市場秩序和公共利益的制度體系安排。法治化市場環境可以有效地保護市場主體的合法權益，促進市場經濟的健康發展，提高商事行為的效率和穩定性。在市場經濟活動中，政府需要建立健全的法律法規體系和監管機制，確定市場經濟活動的合法性。同時，政府應加強市場監管和執法力度，防範和打擊商業欺詐、不正當競争等違法行為，維護市場秩序和公共利益，進而保障市場主體的知情權、選擇權以及其他合法權益，提高市場競争的公平性和有效性，提高市場監管的效率和精度，最終避免監管過度或 監管不力的情況出現。外部市場環境的法治化作為法治化營商環境的中觀内涵，則充分平衡了在法治化營商環境運轉中商事行為與政務運作機制的互相關系。
（三）宏觀内涵：政務運作機制的法治化
營商環境法治化的核心要義在于“限制權力經濟”與“發展權利經濟”，“法治本身就是為了通過法律遏制政府權力而不是為了通過法律管治普通群眾而提出的”，是以政府行使權力必須“有法可依”，以期最大程度地保護商事自由與商事公平，為企業主動表達訴求、積極行使權利提供法治管道。政務運作機制的法治化是政府依據法律規定，對政務活動進行管理和監督，并進一步確定政務工作的合法性與公正性的法治化樣态。政務運作機制作為法治化營商環境的宏觀内涵，在確定政府依法行政、促進政府與企業互動和溝通、保障市場公平競争等方面發揮着重要作用。這種法治化的政務運作機制可以有效地維護公共利益，提高政務工作的效率，為營商環境的法治化提供重要保障，增加政商關系的透明度。在具體實踐中，政務運作機制的法治化需要考慮以下幾個方面：首先，政府應建立健全的法律法規體系和政務管理機制，確定政務工作的合法性與公正性，并進一步為企業提供更好的政務服務。其次，政府應加強政務監管和執法力度，防範和打擊違法行為，維護公共利益。再次，政府還應加強政務資訊公開和服務保障，保障市場主體的知情權、選擇權和其他合法權益，促進 營商環境的法治化。最後，政府應加強與市場主體的溝通和協調，建立良好的合作關系，促進政務工作的順暢進行。
二、法治化營商環境的功能屬性認知
從治理的法治化内涵和其應對的營商環境角度看，營商環境的訴求在于法治化，即當代法治的基本價值内涵與營商環境适應性的平衡，它是國家為市場主體開展投資和生産經營活動所提供的一種完善且有效的制度安排。基于法治化治理應然目标的建構，以法治化營商環境三重内涵作為考量基礎，可将法治化營商環境的功能屬性定位為法治化營商環境具有規制政府權力穩定運轉的治理效能、法治化營商環境是促進商事主體權利保障的重要方式、法治化營商環境與維護“清”“親”和諧的政商關系的路徑契合。
（一）規制政府權力的穩定運轉
法治化營商環境規制政府權力的穩定運轉在于確定政府在經濟活動中的幹預受到适當的限制，并提高市場主體的自主性。市場經濟的基本原則是政府保障市場秩序和公平競争，而不是過度幹預市場主體的交易行為。建立法治營商環境的核心目标是防止政府濫用權力，通過依法限制政府行為，確定政府在經濟領域的行動符合公正、透明、預期的标準。這樣一來，政府在制定和實施政策時 将更加審慎，遵循法律和程式的要求，進而降低政策任性的可能性和政策不确定性。一個正常運轉的市場需要有明确的法律架構和穩定的制度保障，以保障市場參與者的權益和利益。如果政府行為不受法律和制度的限制，可能會導緻政府濫用權力，擾亂市場秩序，進而對企業的發展帶來不良影響。總之，政府和企業是兩個不同的主體，各自有着不同的職責權屬和利益追求。政府的職責是維護市場秩序、保障公共利益，而企業的職責是追求企業效益、創造社會财富。如果政府與企業之間的界限模糊不清，政府則可能會濫用職權，幹預企業的經營活動，進而導緻市場競争失衡，緻使企業無法公平參與市場競争。
（二）規制政府權力的穩定運轉
法治化營商環境第二個功能屬性是限制企業等市場主體的行為，也就是政府的平等保護和市場監管作用。具體來說，政府要在不直接幹預經濟的前提下，加強對市場主體的保護以及對市場主體破壞市場秩序的行為進行規制，主要表現在對市場主體的産權進行保護、對壟斷和不正當競争行為進行規制等方面。在市場經濟中，産權是市場主體的重要财産，産權保護是市場經濟的基礎。如果 政府不能有效地保護市場主體的産權，市場主體的創新熱情和投資信心必将受到嚴重影響，市場經濟也将無法順利發展。是以，建立法治化營商環境，加強對市場主體的産權保護，可以保障市場秩序和市場主體的創新活力，為社會主義市場經濟的發展提供源源不斷的動力。“制度在國家治理中具有根本性作用，法治能夠為市場經濟提供一套規範、穩定的制度體系，保障市場經濟的順利實施，并為市場主體提供穩定的預期。”是以在法治化的大背景下，法治化營商環境可以為商事主體提供更加穩定和可靠的法治保障，政府和有關機關都将依據制度安排對商事主體進行監督和管理，進而確定其合法權益得到充分保護。與此同時，法治化營商環境也可以為商事主體提供更加公正和透明的法 律環境，減少企業受到不公正待遇和歧視的可能性，擴充企業自身發展空間。總之，法治化營商環境對促進商事主體的權利保障具有重要作用，政府應該積極推動法治化營商環境的建設，為企業提供更加穩定、公正和便捷的法治環境，并進一步實作企業的良性發展和經濟産能的持續增長。
（三）維護“清”“親”和諧的政商關系
法治營商環境的功能屬性總體而言具有三種，但這三類功能屬性并非單純的并列關系，維護“清”“親”和諧的政商關系這一功能屬性更傾向于其他功能屬性所追求的最終價值目标。“親”“清”和諧的政商關系是指政府機關與商業主體之間所建立的制度化關系，這類關系以親近有度、清明有為、嚴格有序為特征。落實“親”“清”和諧的政商關系是一項複雜的系統工程，是優化營商環境、推動新時代市場經濟高品質發展的重要制度保障。為了確定權力和資本之間的關系健康有序，必須設立政商之間的隔離帶，明确權力和資本各自活動的空間地帶。通過法治化營商環境，不斷縮小權力尋租的空間，打破權力與資本勾結的腐敗鍊條，有效遏制官商勾結和利益輸送等腐敗行為。與此同時，商事主體天然具有逐利性，是以也必然要求其在法治化營商環境的背景下被規範和引導，以實作其健康有序的發展。“清”“親”和諧的政商關系不僅是一種價值目标，同時也是市場經濟發展對商事主體與政府的新要求。在理想政商關系的引導下，商事主體逐漸樹立正确的企業經營理念，建立規範的内部管理制度，并堅持誠信守法的底線，摒棄靠權力拉攏的不當思維。隻有這樣可以讓政商關系變得更加清晰明朗、純潔無私，進而進一步提升法治化營商環境的品質水準。
三、建構法治化營商環境的現實困境
如果說營商環境的法治化發展在目前商事治理中的價值定位是一種“應然”訴求，那麼其實作取決于營商環境對法治化發展訴求的适應。然而，目前營商環境現狀中存在來自法律法規不完善、政企資訊不對稱、監管權能不充分等多重負面因素，構成了營商環境在實然層面與法治化發展的不相容，阻礙了後者的實作，其困境主要可以從以下三個層面展開，即政策法規體系完備性欠缺；政企資訊存在不對稱；監管機構職能不充分。
（一）政策法規體系完備性欠缺
“法總是在一定的社會物質生活條件下生成和發展的，法的内容也由物質生活條件決定。在本質上，法律規則就是以法律的形式表現社會的經濟生活條件。”是以政策法規體系的完備性直接影響着社會生活的發展，在法治化營商實踐中政策法規的不完備性主要表現為兩個方面：一是法治化營商環境的政策法規的數量不足；二是法治化營商環境的政策法規的品質不高。
首先，法治化營商環境的政策法規數量不足。法治化營商環境中政策法規數量不足的問題，可以歸因于政府在法律法規制定中的滞後性和不夠緊密的協調與整合。其一，政府法律法規制定的滞後性是導緻政策法規數量不足的主要原因之一。政府在制定和修訂法律法規時需要經曆一系列的程式，如調研、論證和征求意見等，這些程式耗時且繁瑣。是以，在新興産業、網際網路經濟等快速發展領域，技術和市場變化快速，政府所制定的法律法規難以及時跟上市場需求和技術進步的步伐，導緻企業面臨資料安全、網絡安全等挑戰，并影響其正常營運和發展。其二，政府部門之間的協調與整合不夠緊密也是導緻政策法規數量不足的因素之一。政府各部門在制定政策法規時常常存在各自為政的情況，缺乏統一的協調和整合機制。這種情況容易導緻政策法規之間的重疊與沖突，進而影響企業合法性和合規性的保障。此外，即使有一定數量的政策法規，如果它們之間存在沖突或者無法很好地銜接與配合，也會降低其有效使用的程度。
其次，法治化營商環境的政策法規品質不高。法律品質這一概念如若依據富勒的觀點則屬“内在之德之内在”，是以高品質的法亦可稱之為“良法”，良法直接影響到現實情況是否做到善治。目前法治化營商環境政策法規的品質不高主要表現在以下幾個方面：其一，政策法規内容不夠清晰明确，容易引起歧義；其二，政策法規制定不夠科學合理，缺乏實際操作性；其三，政策法規缺乏有效的執行機制，導緻政策法規的執行效果不佳。如大陸《優化營商環境條例》第62條規定，有關機關制定與市場經營主體經營活動相關的立法檔案時，應當充分聽取市場主體、行業協會、商會的意見。似乎該項政策的品質看似沒有問題，并且從部分省（直轄市）已頒布的優化營商環境相關條例中，也可以發現商事主體立法參與權的明文規定。但是，這類規定大都止于概括式的提及，并未對權利的行使程式、立法參與權主體範圍等事宜進行具體闡明，這一系列立法問題都因其未能細化而直接影響法規範的有效實施，并造成“實然”與“應然”層面間的差距。
總之，政策法規體系不完備的存在，給企業的法治化營商環境建設帶來了諸多困難。企業在開展業務活動時往往需要遵守一系列的政策法規，如果政策法規不完備，企業的合法性和合規性就無法得到有效保障。
（二）政企資訊存在不對稱
政企資訊不對稱是指政府和企業在資訊擷取方面存在差異，并進一步導緻企業在營商過程中無法獲得充分的資訊，進而降低了商事主體在市場中的競争力。這種不對稱性主要來自政府與企業之間資訊共享不足，是以政府與企業之間的資訊不對稱成為制約法治化營商環境建設的一大困境。其主要表現在以下幾個方面：首先，政府資訊公開不足。政府在制定和執行政策法規時，往往涉及大量的資訊和資料，如果政府資訊公開不足，就會導緻企業無法擷取到相關資訊，進而影響企業的決策和發展。其次，政府資訊透明度不高。政府在制定和執行政策法規時，往往存在一些隐性規定和操作，如果政府資訊透明度不高，就會導緻企業無法了解政策法規的實際操作情況，進而影響企業的合法性和合規性。再次，政府資訊釋出管道單一。政府在釋出政策法規時，往往隻通過官方網站、新聞釋出會等管道釋出資訊，這種方式容易導緻資訊傳播不及時、不準确，進而影響企業的決策和發展。總之，政府與企業資訊不對稱的問題需要政府采取有效措施加以解決，建立更加公開、透明、有效的資訊管理和溝通機制，為企業提供更好的法治化營商環境。
（三）監管機構職能不充分
盡管大陸政務服務效能已經在多年的“放管服”改革中得到了顯著提升，但政務服務清單管理制度的全面落實仍有待進一步加強，營商監督機制目前仍存在不足，存在進一步完善的空間。監管機構職能不充分是法治化營商環境的建構的制約因素，這種情況主要展現在監管機構的職責範圍有限、權力和制度設計不夠完善等方面。這些問題導緻監管機構難以全面有效地實施監管，進而阻礙 了營商環境的優化和更新。監管機構在執行職責時需要依據相關制度規範行使職能，但由于一些制度設計不夠完善，可能沒有充分聽取企業的意見和回報，導緻政策法規不夠完善，或監管機構的權力受到限制，進而導緻監管職能無法充分發揮，政府的權力處于空白區域。另一方面，監管機構的執法标準不同也是影響其職能充分性的重要因素。行政執法監管牽涉到衆多市場主體，其利益關系也錯綜複雜。然而，一些地方政府部門在行政執法方面存在随意性較大的情況，導緻執法标準不統一，是以可能會出現差別對待的問題，并進而影響市場的公平化競争。
四、進一步優化法治營商環境的對策建議
黨的二十大以來，大陸在法治化營商環境建設方面取得了階段性進展。營商法治化相關法律法規逐漸健全，市場主體獲得了更加全面的法律保護，相關法律公共服務配套措施也在逐漸完善。一方面，法治化發展可以為營商環境改革提供目标導向和制度規範；另一方面，營商環境作為經濟的高品質發展的内在因素可以為法治化的推進發揮“正功能”的作用。是以營商環境在法治化治理建構 中的優化邏輯應當為:建立在法律制度基礎之上，以市場主體自由競争為核心，通過規範、透明、公正的法律監督政策機制，并最終為企業和個人提供穩定、公平、開放、便利的經營環境。
（一）制度層面：建構完善的法律與政策體系
随着目前世界格局的不斷變化，全球經濟蓬勃發展，時代求變、技術創新，不斷地對目前的營商環境的法治化發展提出新要求。由于立法的滞後性與穩定性的雙重影響，一方面，法律必須為公衆提供穩定的期待，符合社會穩定、和諧的價值需求；另一方面，法律雖然不能過于多變，但也不能一成不變，法律制度的發展必須緊跟時代發展的要求。制度體系作為營商環境供給的重要組成部分，要及時回應營商環境法治化發展的需要，面對新情況和新問題，及時提出解決辦法，通過立法解決新經濟、新業态、新模式下所存在的問題。尤其是對于政策與相關規範性檔案而言，要充分發揮其自身的能動性，當地政府可以在規制、調控營商領域相關問題的法律法規出台前，根據管理的實際需要迅速制定具體問題的規範性檔案，以達到對現實情況的及時應對處理。是以，“優化法治化營商環境的起點是對政府權力運作規範的制度設計，即進行确權規制，核心是落實‘法無授權不可為’的法治政府理念”，使得政府真正有法可依，避免因權力濫用而造成對營商環境的破壞。此外，商事主體作為營商環境發展中重要的參與主體，商事主體在營商環境中的滿意度、參與度是對營商環境優劣的重要評價。是以要提高法律制定程式的透明度，避免立法主體“立法意志”的單一性，應注重吸納商事主體的參與相關程式，尤其是關注有關行業協會的立法 意見及訴求。通過提升商事主體的參與度，政府能夠有效地擷取經營者的真實需求和回報意見，進而更準确地制定相關法律政策。商事主體了解自身行業的具體情況和發展趨勢，他們的參與可以為立法工作提供寶貴的專業知識和經驗。綜上，政府機關應當進一步加快對新興産業等領域政策法規的制定和修改，確定政策法規的數量和品質與市場需求相比對，為法治化營商環境提供更好的制度體系安排。
（二）市場層面：發揮市場主體在法治下的靈活性
發揮市場主體的靈活性并非要求給予商事主體留有“法外之地”，也絕非讓營商主體商事權利盲目擴大，而是在目前“高品質發展”的求變時代充分探求法治化營商環境的靈活性與适應性，并進而推動營商環境的法治化建設。擴充營商主體開展商事行為的空間，不應囿于法律所規定的“積極條件”，而應站在實質法治的角度挖掘法治化對營商環境的作用。進而确立商事主體“法有規定必須 行”“法無規定合理行”的理念，當立法規範缺乏相關法律規定時，政府所制定的政策檔案也應充分發揮其積極作用;對于營商環境相關政策與法規，應秉承法治的統一性，為進一步完善法律的正當性，對于其本身進行合法性審查，不能僅局限于簡單的“規則不抵觸”，而是要牢牢把握“原則不抵觸”，這實則也是展現了實質法治的内涵。
與此同時，政府機關要根據具體事項并結合營商環境自身發展探求“法外空間”，推動營商類政策法規在商業發展實踐中發揮真正的作用，靈活應對商事交往中的現實問題，不做死守法律的“執行者”，而是營商環境高品質發展的“守護人”。相關營商類政策法規的主要規定也都應以商事主體的權利為核心内容展開，應避免單純設定相關義務來加重公司、企業等商事主體的負擔，而應科學靈活地設定權利、具體化相關義務，維持權利與義務相對穩定的合理化關系，進而穩定權利與義務間的“動态平衡關系”。在法律已設定權利之外探究“新權利”。而這些探求“新權利”而擴充的空間，隻要營商類政策法規檔案對其的探求符法治、公平的理念，則合理的空間也應當是被承認有效的。充滿活力的市場一定是多變的，在供求關系日益複雜、産業結構優化更新的背景下，市場主體也一定要發揮在法治架構下的靈活性，創新市場運作方式，為經濟的高品質發展添磚加瓦。
（三）組織層面：充分優化市場監管組織架構
第一，完善監管制度與規範化流程。市場監管機構應該明确其監管職責、監管程式、監管标準等相關内容，以確定其職責履行的規範性。同時，還應建立完善的市場監管回報機制，及時收集和回報市場監管資訊，提高市場監管效率和監管品質。職能機構對于企業違法行為的查處和處理也應當保持規範化，確定監管工作的公正統一。完善公平競争審查工作的抽查、督查和考核機制，充分發揮公平競争審查聯席會議的統籌協調作用，建立并健全面向各類市場主體的公平競争審查投訴舉報和處理回應機制，及時向社會公開處理結果。
第二，推進監管協調機制與“再監督”建設。市場監管機構之間應當建立協調機制，加強資訊共享與統籌建設，避免監管機構在内容上發生重疊和沖突，以確定監管工作的整體性和協調性。例如，政府部門之間應當進行充分的協調與溝通，将監管工作納入政府工作的總體規劃中，尤其是對于上級機關而言要充分發揮其統籌作用。此外，政府還應該加強對監管機構的“再監督”管理工作，確定監管機構工作的規範化、高效化。進一步推進市場監管機構依法行政。充分貫徹“法無授權不可為”的原則，依法行使公權力，并進一步完善和落實權責清單制度，堅決糾正不作為、亂作為等現象。總之，推進監管協調機制和“再監督”建設是提升監管效能和改善營商環境的關鍵舉措。通過加強政府間的協調與溝通，加強監管機構内部的規範管理、依法行政，以求更好地維護市場秩序，促進經濟發展，為商事主體營造更加穩定公平的營商環境。
第三，引入市場化監管與輿論監督機制。除了政府監管機構外，還可以引入市場化監管機制，如第三方監管機構、自律組織等，以加強對商事主體的監管和限制，促進企業誠信經營，維護市場的公平競争。這正是“有限政府理念”在市場化監管中的展現，亦即要求明晰政府與市場的合理邊界，在肯定市場決定性作用的前提下，當市場無法解決現實問題時才發揮政府的職能作用，當市場能夠解決時則由市場自行調控。這些市場化監管機制可以通過建立行業協會、商會等組織來實作，并進一步通過自律規範和行業标準來限制企業行為，進而推動企業誠信經營和市場公平競争。其次，在市場化監管的同時，輿論監督機制也起着重要作用。社會輿論的監督可以及時揭示問題和反映社會聲音，對于政府行政工作的公正性和透明度具有推動作用。政府部門應當積極傾聽公衆意見，加強與媒體的溝通與互動，及時調查核實違法行政問題，并依法作出處理和回報。同時，建立相關的責任追究機制，對監管機構不作為、亂作為等問題進行嚴肅處理，保障政府工作的公信力。進而進一步提高政府工作的透明度和公信力，增強人民群衆對政府工作的信心和支援。
結語
營商環境的法治化是關乎政府和商事主體“兩個核心”的制度安排，政府在幹預市場時必須審慎行事，這是經濟高品質發展的關鍵所在。對于政府而言，營商環境的法治化不僅僅是職能内涵的擴充，更是一次内部深刻的自我變革。通過建立規範暢通的法律制度，政府可以解決工作中存在的弊病，進而進一步推動營商環境的優化和提升。是以加快建構以國内大循環為主體、國内國際雙循環 互相促進的新發展格局必須列入日程，根據經濟發展需求有針對性地完善法治營商環境，進而建構“清”“親”和諧的政商關系。